CCR Motivare decizie revocare Kovesi TEXT INTEGRAL – Decizia Nr.358 din 30 mai 2018

decizie ccr

Stiri Online TV – CCR Motivare decizie revocare Kovesi TEXT INTERGAL

DECIZIA Nr.358 din 30 mai 2018
asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte

Valer Dorneanu – preşedinte
Marian Enache – judecător
Petre Lăzăroiu – judecător
Mircea Ştefan Minea – judecător
Daniel Marius Morar – judecător
Mona-Maria Pivniceru – judecător
Doina Livia Stanciu – judecător
Simona-Maya Teodoroiu – judecător
Varga Attila – judecător
Benke Károly – magistrat-asistent şef

1. Pe rol se află examinarea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi dintre Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, determinat de refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi, cerere formulată de prim-ministrul Guvernului.
2. Cererea fost formulată în temeiul art.146 lit.e) din Constituţie şi al art.11 alin.(1) lit.A.e) şi art.34 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr.3051/23 aprilie 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr.589E/2018.
1
3. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 10 mai 2018, în prezenţa domnului Tudorel Toader, în calitate de ministru al justiţiei şi de reprezentant al Guvernului României, şi a doamnei Elena Simina Tănăsescu, consilier prezidenţial, în calitate de reprezentant al Preşedintelui României, şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, în temeiul art.57 şi art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunţarea pentru data de 30 mai 2018, dată la care a pronunţat prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
4. Prin Adresa nr.5/2455/23 aprilie 2018, prim-ministrul Guvernului a sesizat Curtea Constituţională cu cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi dintre Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, determinat de refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
5. Prin cererea formulată, se solicită Curţii Constituţionale constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională dintre Ministrul justiţiei, respectiv Guvernul României, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte; constatarea faptului că respectivul conflict a fost generat de refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie; şi soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională, cu statuarea conduitei de urmat, în sensul că Președintele României are obligaţia să emită decretul de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
2
6. În cererea formulată se arată, în esenţă, că, la data de 22 februarie 2018, ministrul justiţiei a făcut publică declanşarea procedurii de revocare a doamnei Laura Codruţa Kövesi din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în temeiul art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. În acest sens, în temeiul art.54 alin.(4) coroborat cu art.51 alin.(2) lit.b) din Legea nr.303/2004, ministrul justiţiei a formulat cererea de revocare, fundamentată pe Raportul privind activitatea managerială de la Direcţia Naţională Anticorupţie, din care rezulta că procurorul-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi, şi-a exercitat şi îşi exercită în mod discreţionar funcţia, deturnând activitatea de combatere a corupţiei şi instituţia pe care o conduce de la rolul său constituţional şi legal.
7. Se arată că propunerea ministrului justiţiei a fost transmisă Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori, care a emis un aviz negativ cu privire la aceasta, iar Preşedintele României a comunicat ministrului justiţiei faptul că „nu se poate da curs propunerii de revocare din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, a doamnei Laura Codruţa Kövesi”, pentru lipsa de „oportunitate” a măsurii propuse.
8. În acest context, se susţine că refuzul Preşedintelui României de a da curs propunerii de revocare a doamnei Laura Codruţa Kövesi din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, cu motivarea în sensul lipsei de oportunitate a acestei măsuri, este de natură să creeze un blocaj instituţional, prin împiedicarea finalizării procedurii de revocare iniţiate de ministrul justiţiei, cu consecinţa unui conflict juridic de natură constituţională între cele două autorităţi publice de rang constituţional.
9. Cu privire la admisibilitatea cererii, se arată că aceasta priveşte întinderea competenţei/ atribuţiilor constituţionale ale Preşedintelui României, pe de o parte, şi ale ministrului justiţiei, pe de altă parte, în legătură cu procedura de 3
revocare a procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, procedură care trebuie interpretată în lumina principiilor constituționale care consacră statul de drept și cooperarea loială între autorități. În lipsa unor norme exprese ale legii fundamentale sau organice, dar cu aplicarea principiilor și normelor constituționale care consacră rolul și atribuțiile ministrului justiției și, respectiv, Președintelui României, Curtea este chemată să decidă în privința refuzului Președintelui României „de a da curs propunerii de revocare din funcția de procuror-șef al Direcției Naționale Anticorupție a doamnei Laura Codruța Kövesi”, și să traseze conduita de urmat. Lipsa unei intervenții a Curții Constituționale pentru eliminarea acestui blocaj instituțional, pe motiv că Legea fundamentală nu ar cuprinde dispoziții exprese, ar fi de natură să acrediteze și să susțină ideea că oricând, în orice împrejurare, și indiferent de motive, discreționar, Președintele României ar putea refuza să dea curs unor proceduri legale. Prin urmare, se consideră că, sub aspectul obiectului, cererea este admisibilă.
10. În privinţa calităţii prim-ministrului de a sesiza Curtea Constituţională cu un conflict juridic de natură constituţională, precum şi a ministrului justiţiei/ Guvernului, respectiv a Preşedintelui României de a fi părţi într-un astfel de conflict, se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, organele administraţiei publice centrale, cuprinse în art.116 din Constituţie, sunt autorităţi publice care ar putea fi implicate într-un asemenea conflict. Aceste autorităţi se referă atât la ministere, cât şi la organele de specialitate organizate în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome. Consacrarea distinctă în Titlul III al Constituţiei a unui minister/ ministru, reprezentant al autorităţii executive, precum şi reţinerea sa în arhitectura unei autorităţi, alta decât Guvernul, şi anume autoritatea judecătorească, semnifică rolul major pe care îl are ministrul justiţiei în rândul autorităţilor publice de rang constituţional şi, respectiv, în organizarea şi funcţionarea autorităţii judecătoreşti. De aceea, şi actele date în aplicarea Constituţiei 4
şi legii caracterizează Ministerul Justiţiei ca fiind organul de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care contribuie la buna funcţionare a sistemului judiciar şi la asigurarea condiţiilor înfăptuirii justiţiei ca serviciu public, apărarea ordinii de drept şi a drepturilor şi libertăţilor cetățenești. Prin urmare, întrucât cererea este formulată de prim-ministru, acesta este admisibilă atât sub aspectul calităţii procesuale a autorului acesteia, cât şi al autorităţilor aflate în conflict.
11. De asemenea, se subliniază că, dată fiind natura juridică şi structura Guvernului, respectiv raporturile Ministerului Justiţiei cu Guvernul, acest conflict poartă deopotrivă între Preşedintele României şi Guvern. În acest sens, este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.165, care prevede, între altele, referitor la art.132 alin.(1) din Constituţie, că, „legiuitorul a optat pentru o procedură în cadrul căreia Guvernul şi Preşedintele să conlucreze”. Astfel, se arată că un eventual conflict juridic de natură constituţională în legătură cu interpretarea şi aplicarea art.132 alin.(1) din Constituţie va purta, în mod firesc, nu doar între Ministerul Justiţiei şi Preşedinte, ci şi între Guvern şi Preşedinte. Întrucât ambele autorităţi au atât calitatea de a sesiza Curtea Constituţională, cât şi de a fi părţi într-un conflict juridic de natură constituţională, cererea este admisibilă şi sub acest aspect.
12. Pe fondul cauzei, se arată că sunt aduse în faţa Curţii Constituţionale acte şi fapte concrete circumscrise realizării rolului Preşedintelui României şi ministrului justiţiei în statul de drept şi a obligaţiei de cooperare loială subsumate acestui obiectiv, în legătură cu procedura de revocare a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupție. Astfel, prezenta cauză priveşte partajarea de competenţă între ministrul justiţiei şi Preşedintele României în cadrul procedurii de revocare a procurorilor cu funcţii de conducere, în condiţiile lipsei unor norme exprese care să stabilească întinderea acestei competenţe. Întrucât competenţa rezidă direct din textele Constituției, partajarea trebuie examinată cu directă raportare la normele 5
constituţionale, analizate, la rândul lor, într-o interpretare sistematică şi teleologică a Constituţiei. În acest sens, se prezintă cadrul constituţional şi legal aplicabil, respectiv art.1 alin.(3)-(5), art.132 alin.(1) şi art.134 alin.(1) din Constituţie, precum şi art.54 din Legea nr.303/2004, text care valorifică art.132 alin.(1) şi art.134 alin.(1) din Constituţie.
13. Cu privire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se arată că s-a statuat deja asupra inexistenţei unui drept de veto al Preşedintelui României în legătură cu proceduri constituţionale care presupun exercitarea unor competenţe identificate de Curte ca fiind „conjuncte” cu cele trei autorităţi ale statului, cea legislativă, executivă şi judecătorească. Astfel, este invocată Decizia nr.356 din 5 aprilie 2007, prin care Curtea a statuat că Preşedintele României poate să ceară prim-ministrului să facă o altă propunere pentru ocuparea unei funcţii de ministru rămase vacantă şi a precizat că Preşedintele nu are un drept de veto, excluzând, astfel, validitatea unui refuz nemotivat, arbitrar. Se mai indică Decizia nr.98 din 7 februarie 2008, prin care Curtea a apreciat că una dintre condiţiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român o constituie buna funcţionare a autorităţilor publice, cu respectarea principiilor separaţiei şi echilibrului puterilor, fără blocaje instituţionale. Se subliniază că instanţa constituţională a statuat că „legiuitorul constituant a prevăzut la art.77 alin.(2) din Legea fundamentală dreptul Preşedintelui de a cere Parlamentului reexaminarea unei legi înainte de promulgare, o singură dată. […] această soluţie are valoare constituţională de principiu în soluţionarea conflictelor juridice între două sau mai multe autorităţi publice care au atribuţii conjuncte în adoptarea unei măsuri prevăzute de Legea fundamentală şi că acest principiu este de aplicaţiune generală în cazuri similare. Aplicată la procesul de remaniere guvernamentală şi de numire a unor miniştri în caz de vacanţă a posturilor, această soluţie este de natură să elimine blocajul ce s-ar genera prin eventualul refuz repetat al Preşedintelui de a numi un ministru la propunerea primului-ministru”. În acelaşi sens, se mai invocă Decizia
6
nr.80 din 16 februarie 2014, prin care Curtea a statuat că Preşedintele României nu are drept de veto faţă de propunerea prim-ministrului, dar o poate refuza pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege. De asemenea, prin Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.165, Curtea a statuat, în privinţa expresiei legale a art.132 alin.(1) din Constituţie, că „legiuitorul a optat pentru o procedură în cadrul căreia Guvernul şi Preşedintele să conlucreze. Rolul central în această ecuaţie îl are, însă, ministrul justiţiei, sub autoritatea acestuia funcţionând procurorii constituiţi în parchete. Preşedintele României nu are nicio atribuţie constituţională expresă care să justifice un drept de veto în această materie. Prin urmare, dacă legiuitorul organic a ales o asemenea procedură de numire, menţinând un veto prezidenţial limitat la refuzarea unei singure propuneri de numire în funcţiile de conducere prevăzute la art.54 alin.(1) din lege, el a respectat rolul constituţional al ministrului justiţiei în raport cu procurorii, Preşedintelui conferindu-i-se atribuţia de numire în considerarea solemnităţii actului şi a necesităţii existenţei unei conlucrări şi consultări permanente în cadrul executivului bicefal”.
14. Se arată că, în procedura de revocare a procurorilor-şefi, rolul principal şi decizional aparţine ministrului justiţiei. Preşedintele României nu are un drept de veto în procedura de revocare, cele stabilite de Curtea Constituţională în materia numirii procurorilor aplicându-se mutatis mutandis în procedura de revocare a procurorilor cu funcţii de conducere.
15. În interpretarea gramaticală a art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, Preşedintele este obligat să revoce procurorul-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie la propunerea ministrului justiţiei. Aceasta, întrucât acţiunea Preşedintelui este descrisă prin termenul „revocă”, iar nu de o eventuală sintagmă de tipul „poate revoca”. Este reglementată, aşadar, o obligaţie, iar nu o posibilitate a Preşedintelui. Față de această interpretare, refuzul Președintelui României de a da curs propunerii de revocare este lipsit de temei legal, cu consecința, în plan constituțional, a 7
împiedicării ministrului justiției de a-și realiza rolul consfințit de art.132 alin.(1) din Constituție. Din această perspectivă, refuzul Președintelui apare deopotrivă ca un act de încălcare a legii și un act de încălcare a Constituției, generând un conflict de competențe între acesta și ministrul justiției.
16. Cât priveşte interpretarea logică şi sistematică a Constituţiei, se arată că există o obligaţie a Preşedintelui de a da curs cererii de revocare, de natură să pună în valoare principiul cooperării loiale între autorităţile publice. Interpretarea este aceea că, de principiu, într-o procedură care implică mai multe autorități publice, numai una dintre autorități are rol central, decizional, în funcție de sfera de competență vizată de respectiva procedură, celelalte autorități implicate fiind de natură a oferi regularitate procedurii, fără a o putea bloca. Se menţionează, în acest sens, şi mecanismul expres instituit de art.77 din Constituție în privința cererii de reexaminare. Recunoașterea unei puteri de „blocare” de către o autoritate a unei inițiative ce ține de sfera de competențe a altei autorități ar avea semnificația unei substituiri de competență, ar deschide calea exercitării discreționare a unor atribuții, așadar a abuzului de putere. De aceea, este necesară stabilirea limitelor de competenţă, circumscrise rolului constituţional al fiecărei autorităţi într-o astfel de procedură mixtă.
17. Prin urmare, în cadrul procedurii revocării procurorilor cu funcții de conducere, rolul central, decizional în privința declanșării, revine ministrului justiției, concluzie fundamentată pe dispozițiile art.132 alin.(1) din Constituție, potrivit cărora activitatea procurorilor se desfășoară sub autoritatea ministrului justiției. Ministrul justiției are obligația să își întemeieze legal și să își argumenteze propunerea, neputându-se reține, cu siguranță, nici în privința acestuia, o exercitare discreționară a rolului său constituțional.
18. Cât privește Președintele României, acesta nu poate avea decât rolul de a verifica regularitatea procedurii, expresie a conlucrării/ colaborării în cadrul executivului bicefal, în sensul celor precizate de Curtea Constituțională în
8
jurisprudența invocată. Conform modelului construit de Curtea Constituțională prin analogie, Președintele României ar fi putut invoca doar nelegalitatea procedurii, și ar fi putut cere reexaminarea de către ministrul justiției, fără a-i putea, însă, impune acestuia o soluție și fără a putea bloca procedura pe care ministrul justiției a inițiat-o. Ministrul justiției își putea însuși criticile la solicitarea Președintelui sau putea constata caracterul nefondat al acestora, caz în care Președintele ar fi fost obligat să procedeze la revocarea procurorului-șef, încheind, astfel, procedura deschisă de ministrul justiției.
19. În cauza de față, însă, Președintele României a înțeles să blocheze pur și simplu procedura de revocare, comunicând că nu îi va da curs din considerente de oportunitate. Altfel spus, acesta a opus un răspuns pur politic unei solicitări pur juridice, solicitare întemeiată pe o procedură legală, declanşată şi continuată în exercitarea rolului constituţional al ministrului justiţiei. Răspunsul nu face decât să consfințească în scris poziția exprimată public de Președintele României de îndată ce ministrul justiţiei a anunţat public declanșarea procedurii de revocare. La acel moment, Președintele României a declarat că „[…] Dacă legea spune că Preşedintele revocă atunci este o chestiune de oportunitate politică doar Preşedintele poate decide”. Se apreciază că decizia Președintelui era luată înainte ca solicitarea de revocare să îi fie comunicată, așadar înainte și independent de orice examen de legalitate/regularitate.
20. Rolul Președintelui în procedura de numire/ revocare a procurorilor-șefi nu este și nici nu poate fi unul politic, iar examinarea pe care o realizează în această privință nu poate fi una de oportunitate, ci exclusiv de legalitate. Acceptarea punctului de vedere al Președintelui și, implicit, a răspunsului din cauza de față, ar avea semnificația acceptării faptului că atât numirea, cât și revocarea procurorilor-șefi reprezintă acte politice, ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept. Această concluzie se fundamentează atât pe cadrul constituţional român, cât şi pe documente 9
ale unor organisme internaţionale de referinţă în domeniu. În acest sens, sunt menţionate: Raportul Ad-hoc privind România (regula 34), adoptat de Grupul de state împotriva corupţiei (GRECO), la cea de-a 79-a sesiune plenară – Strasbourg, 19-23 martie 2018, sau Raportul privind standardele europene referitoare la independența sistemului judiciar, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 85-a sesiune plenară (Veneţia, 17-18 decembrie 2010), subliniindu-se pct.30 şi 32 al acestui din urmă raport, potrivit cărora „30. Orice fel de «independenţă» a parchetelor, în însăşi esenţa sa, diferă ca întindere de cea a judecătorilor. Elementul principal al acestei independenţe «externe» a parchetelor sau a Procurorului General, constă în imposibilitatea executivului să dea instrucţiuni în cauze individuale Procurorului General (şi, desigur, direct altor procurori). Instrucţiunile de ordin general, cum ar fi, de exemplu, cele de a instrumenta cu severitate şi celeritate anumite tipuri de infracţiuni, sunt mai puţin problematice. Asemenea instrucţiuni pot fi considerate ca un aspect de politică, care poate fi decis în mod corespunzător de Parlament sau Guvern […].
32. Pentru a evita instrucţiuni neadecvate, este esenţială dezvoltarea unei liste care să cuprindă asumarea de garanţii de neinfluenţare a activităţilor procurorului. Neinfluenţarea presupune asigurarea faptului că activităţile procurorului în faza de judecată nu sunt supuse nici presiunilor externe, nici altor presiuni nepotrivite sau ilegale interne venite din interiorul sistemului de parchet . Asemenea garanţii ar trebui să vizeze numirea, răspunderea disciplinară/eliberarea din funcţie, dar şi reguli specifice privind managementul de caz şi mecanisme de luare a deciziilor”. Astfel, este exclusă numirea sau revocarea politică a procurorilor în/ din funcţii de conducere; aspectele de politică penală la care se referă Comisia de la Veneţia au o cu totul altă semnificaţie decât aceea a unor decizii politice de numire/ revocare din funcţie. Astfel, este exclusă într-un stat de drept acceptarea acestei posibilități, 10
respectiv a unui rol al Președintelui statului de decident politic în procedura de numire/revocare a procurorilor de rang înalt.
21. Or, în cauza de față, Președintele României și-a asumat rolul de decident politic, refuzând să dea curs, din considerente de oportunitate, cererii de revocare a procurorului-șef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, formulată de ministrul justiției. Este un refuz care, pentru considerentele arătate, încalcă rolul constituțional al ministrului justiției și principiul independenței procurorilor. Chiar dacă nu fac parte din puterea judecătorească și nu beneficiază de independența pe care Constituția o garantează judecătorilor, procurorii se bucură de garanții specifice de independență.
22. Refuzul Președintelui de a da curs cererii de revocare este contrar principiului cooperării loiale între autoritățile publice, principiu de esența statului de drept. Prin conduita sa, Președintele înlătură a priori orice colaborare loială, anunțând ab initio refuzul său bazat pe convingerea politică și, odată cu transmiterea oficială a acestui refuz, blochează o procedură constituțională și legală. Acest refuz a închis, din punct de vedere procedural, calea ministrului justiţiei, împiedicând finalizarea procedurii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie. În același timp, Preşedintele nu a emis, nu s-a pronunţat printr-un decret asupra procedurii de revocare, în condiţiile în care, pentru asigurarea simetriei actului juridic, se impune emiterea aceluiaşi tip de act, în cazul revocării ca şi în cazul numirii. Se încalcă, astfel, principiul legalităţii, prevăzut de art.1 alin.(5) din Constituţie. Emiterea unui decret prin care să se pronunțe asupra propunerii de revocare reprezintă o componentă a responsabilității politice pe care președintele o are față de popor și este parte intrinsecă a caracterului reprezentativ al mandatului prezidențial. Cum motivele invocate în refuzul Preşedintelui nu privesc legalitatea procedurii, nu se poate reţine nici o obligaţie a ministrului justiţiei de a proceda la reexaminarea solicitării sale. De altfel, o asemenea reexaminare nici nu a fost cerută sau acceptată ca fiind posibilă de către Preşedintele României.
11
23. Ca urmare, constatând că, din punct de vedere al competențelor constituționale și legale ale ministrului justiției și ale Secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, procedura a fost îndeplinită, se solicită Curții Constituționale să procedeze la soluționarea conflictului juridic de natură constituțională, în sensul obligării Președintelui României să dea curs cererii de revocare din funcție a procurorului-șef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Laura Codruța Kövesi. Cum refuzul Președintelui, exprimat deja în cauză, este unul exclusiv politic, iar nu de nelegalitate, a da curs procedurii înseamnă emiterea de către Președintele României a decretului de revocare din funcție a procurorului-șef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Se consideră că acceptarea posibilității Președintelui de a bloca o procedură de revocare a procurorilor-șefi inițiată de ministrul justiției în condițiile legii ar avea semnificația neantizării rolului constituțional al ministrului justiției și al recunoașterii unei subordonări politice, sub semnul rațiunilor de oportunitate, a conducerii de cel mai înalt rang a Parchetelor.
24. În temeiul art.35 alin.(1) din Legea nr.47/1992, au fost solicitate punctele de vedere ale părţilor aflate în conflict asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia.
25. Preşedintele României, în punctul de vedere comunicat sub nr.CP1/718/3.05.2018 şi înregistrat la Curtea Constituţională sub nr.3296/3 mai 2018, susţine că nu a existat şi nu există un conflict juridic de natură constituţională între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, în principal, şi între Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar.
26. Cu privire la admisibilitatea cererii formulate, se arată că aceasta nu întruneşte elementele necesare pentru existenţa unui conflict juridic de natură constituţională. Astfel, se apreciază că simpla nominalizare a ministrului justiţiei în Constituţie în cadrul unei prevederi ce vizează organizarea internă a autorităţii judecătoreşti, respectiv Ministerul Public, nu îndreptăţeşte concluzia că acesta este o 12
autoritate publică de natură constituţională ce participă nemijlocit la realizarea puterii de stat. Ministrul justiţiei ocupă o funcţie de demnitate publică în cadrul unei autorităţi publice şi nu poate fi asimilat cu autoritatea publică în sensul art.146 lit.e) din Constituţie şi art.2 alin.(1) lit.b) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, coroborat cu art.46 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. Ministrul justiţiei, în calitate de conducător al Ministerului Justiţiei, este unul dintre membrii Guvernului, organ învestit de Parlament şi care îşi exercită atribuţiile colegial şi răspunde solidar. Guvernul, şi nu ministrul justiţiei, este, de fapt, autoritatea publică ce exercită nemijlocit puterea de stat şi care poate fi parte într-un conflict juridic de natură constituţională. Pentru aceste motive, se solicită „respingerea conflictului juridic de natură constituţională principal ca inadmisibil, în raport de calitatea uneia dintre părţi”.
27. Cu privire la cererea subsidiară de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Preşedintele României, se arată că Guvernul poate fi parte într-un conflict juridic de natură constituţională, fiind o autoritate publică în sensul art.146 lit.e) din Constituţie.
28. Cu privire la obiectul cererii de constatare a conflictului juridic de natură constituţională, se arată că aspectele învederate nu vizează un conflict de competenţă pozitiv sau negativ născut între autorităţile publice constituţionale sau o situaţie conflictuală a cărei naştere rezidă în mod direct din textul Constituţiei. Se arată că refuzul Președintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcţie a procurorului-șef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie este reglementat de art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 şi nu poate fi, astfel, calificat, din punct de vedere juridic, drept o exercitare a unei competenţe ce rezidă în mod direct din textul Constituţiei. De altfel, nici în ceea ce îl priveşte pe ministrul justiţiei nu se poate justifica o competenţă ce rezidă în mod direct în textul Constituţiei, propunerea sa fiind
13
întemeiată pe aceleaşi dispoziţii de rang legal, iar nu de rang constituţional. Astfel, nici pentru Preşedintele României şi nici pentru ministrul justiţiei nu există vreo atribuţie constituţională expresă care să permită calificarea situaţiei expuse ca reprezentând un conflict juridic de natură constituţională, motiv pentru care se impune respingerea acestuia ca inadmisibil. Aceeaşi concluzie se impune şi în privinţa pretinsului conflict juridic de natură constituţională dintre Guvern şi Preşedinte, Guvernul neavând atribuţii de rang constituţional sau legal în materia revocării procurorilor din funcţiile de conducere.
29. Cu privire la conduita imputată, se arată că aceasta nu reprezintă o problemă de constituţionalitate prin ea însăşi, ci una de legalitate, ce intră în sfera de competenţă a instanţelor judecătoreşti. Astfel, din modul în care este indicat obiectul conflictului juridic de natură constituţională, se apreciază că se solicită Curţii Constituţionale pronunţarea unei decizii interpretative asupra unor dispoziţii legale în vigoare, respectiv art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, ceea ce înseamnă că solicitarea excedează procedurii prevăzute de art.146 lit.e) din Constituţie.
30. Cu privire la invocarea principiilor constituţionale care consacră statul de drept şi cooperarea loială între autorităţi, se arată că, în speţă, este incident în egală măsură şi principiul legalităţii, atribuţia Preşedintelui fiind în mod expres înscrisă la art.54 alin.(4) şi limitată la motivele prevăzute de art.51 alin.(2)-(6) din Legea nr.303/2004. Astfel, nicio autoritate publică, în aplicarea acestei proceduri, nu poate adopta soluţii care să contravină normelor legale, doar sub pretextul evitării unui conflict juridic de natură constituţională, o asemenea conduită neputând fi calificată drept circumscrisă principiului colaborării loiale şi al respectului reciproc. Se mai arată că Decizia nr.270 din 10 martie 2008, invocată de autorul sesizării, nu are incidenţă în cauză.
31. Dintr-o altă perspectivă, în cadrul procedurii revocării, actul în care se materializează decizia Preşedintelui României reprezintă un act administrativ, supus 14
controlului instanţelor de contencios administrativ. Astfel, dacă autorul sesizării consideră că refuzul Preşedintelui României de a da curs propunerii de revocare este nejustificat sau intră în sfera excesului de putere se poate adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile art.126 alin.(6) din Constituţie şi ale Legii nr.554/2004. Ca atare, instanţa constituţională nu poate impune obligarea la emiterea acestui act administrativ. În caz contrar, Curtea ar proceda ca o instanţă de contencios administrativ, ceea ce ar avea semnificaţia unei schimbări a statutului Curţii Constituţionale, din arbitru între puterile statului în parte componentă a uneia dintre acestea.
32. Se mai arată că nu există niciun blocaj instituţional. Astfel, pe de o parte, prin comunicarea refuzului de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, procedura legală este încheiată; în acest context, conflictul juridic de natură constituţională este inadmisibil, întrucât nu poate viza o facta praeterita, adică faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice realizate în întregime.
33. Pe de altă parte, nu poate exista un blocaj instituţional între Guvern şi Preşedinte din moment ce Guvernul nu are nicio atribuţie în materie de revocare a procurorilor-şefi, astfel încât nu se poate susţine că Preşedintele ar fi ignorat o competenţă ce ar aparţine Guvernului.
34. În concluzie, se arată că, din modul de structurare a sesizării, nu rezultă care este autoritatea publică parte în conflict cu Preşedintele României, nu este indicat în ce constă blocajul instituţional şi nu rezultă raţiunea introducerii cererii, câtă vreme modul de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente intră în sfera de înfăptuire a actului de justiţie.
35. Cu privire la existenţa conflictului juridic de natură constituţională, se arată că, prin Decizia nr.375 din 6 iulie 2005, Curtea a statuat că „dacă Preşedintele României nu ar avea niciun drept de examinare şi de apreciere asupra propunerilor 15
făcute de Consiliul Superior al Magistraturii pentru numirea judecătorilor şi procurorilor sau în anumite funcţii de conducere ori dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat şi nici măcar o singură dată, atribuţiile Preşedintelui României, prevăzute de art.94 lit.c) coroborat cu art.125 alin.(1) din Constituţie, ar fi golite de conţinut şi importanţă”. În acelaşi sens, este invocată Decizia nr.551 din 18 octombrie 2009.
36. Se citează din punctul de vedere al Guvernului redat în Decizia nr.375 din 6 iulie 2005, menţionându-se că, în procedura de numire a judecătorilor şi procurorilor, rolul Preşedintelui nu este unul formal, ci de substanţă, că nu poate fi făcută nicio paralelă între rolul pe care îl are Preşedintele în această procedură cu cel pe care îl are în procedura numirii unor miniştri care au primit votul de încredere de la Parlament şi că are deplin suport constituţional faptul că numirea principalelor funcţii de conducere din Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Direcţia Naţională Anticorupţie se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei şi cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii. Se concluzionează că, astfel, Curtea Constituţională şi-a însuşit punctul de vedere al Guvernului. În acelaşi sens, se invocă Decizia nr.683 din 27 iunie 2012.
37. În consecinţă, având în vedere cele prezentate, se arată că deciziile invocate de autorul sesizării, respectiv Decizia nr.356 din 5 aprilie 2007, Decizia nr.98 din 7 februarie 2008 şi Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, nu pot fi aplicate prin analogie în materia revocării procurorilor din funcţiile de conducere. Cu privire la invocarea Deciziei nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.165, se arată că aceasta vizează numirea procurorilor în funcţiile de conducere, nu şi revocarea acestora, astfel încât nu poate fi aplicată mutatis mutandis la cauza de faţă.
38. Se apreciază că, atât în cadrul procedurii de numire, cât şi în cea de revocare, Preşedintele României trebuie să facă o analiză de legalitate, pe de o parte, şi de oportunitate, pe de altă parte, prevăzută chiar de art.54 alin.(3) şi (4) din Legea nr.303/2004, şi să aplice aceste norme legale de fiecare dată când i se înaintează o 16
propunere de numire sau de revocare, analiza sa neputând fi altfel limitată. Se conferă, pe de o parte, o greutate sporită dreptului de apreciere asupra legalităţii acestei măsuri, iar, pe de altă parte, sub aspectul oportunităţii, aduce în discuţie puterea discreţionară de care beneficiază administraţia, concept care nu se confundă cu excesul de putere. În plus, „dreptul de veto” nu este o noţiune consacrată pe planul dreptului administrativ, fiind recunoscut doar în cadrul anumitor proceduri constituţionale, ce implică o puternică componentă politică (numire/ revocare miniştri), proceduri ce nu se finalizează cu emiterea unor acte administrative supuse controlului judecătoresc, constituind un fine de neprimire în sensul art.126 alin.(6) din Constituţie. Astfel, în cazul de faţă nu se poate susţine că Preşedintele României a acţionat politic, ci analiza sa a vizat atât legalitatea, cât şi oportunitatea măsurii propuse.
39. Se mai arată că, prin Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, Curtea a recunoscut un rol central ministrului justiţiei într-o ecuaţie în care sunt implicaţi şi alţi actori constituţionali, în acord cu rolul şi atribuţiile fiecăruia în ceea ce priveşte statul de drept, independenţa justiţiei şi cariera magistraţilor, aspecte ce nu pot fi privite marginal şi contextual.
40. Art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 nu are un caracter imperativ, în sensul că Preşedintele ar fi obligat să emită decretul de revocare dacă ministrul justiţiei propune acest lucru, întrucât, în speţă, trebuie aplicate prevederile art.51 alin.(2) din aceeaşi lege, iar manifestarea de voinţă a ministrului justiţiei nu poate avea aceeaşi forţă juridică cu actul administrativ la baza căruia stă. Per absurdum, dacă s-ar aprecia că Preşedintele României nu are un drept de apreciere cu privire la legalitatea şi oportunitatea revocării procurorilor din funcţii de conducere, nu s-ar fi folosit noţiunea de „propunere” formulată de ministrul justiţiei, neexistând în terminologia juridică noţiunea de „propunere conformă”. Astfel, nu se poate susţine că în sarcina Preşedintelui incumbă o obligaţie de revocare.
17
41. Se arată că, în interpretarea autorului sesizării, rolul constituţional al Consiliului Superior al Magistraturii este diminuat şi că nu ministrul justiţiei este destinatarul avizului Consiliului Superior al Magistraturii. Cel mult, ca urmare a avizului nefavorabil, ministrul justiţiei ar putea reveni asupra propriei propuneri, însă nu ar putea impune Președintelui României propria soluţie.
42. Se susţine că, din perspectiva Rapoartelor Comisiei Europene privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare, publicate în lunile ianuarie şi noiembrie 2017, ceea ce transpare este că, în pofida presiunilor exercitate de factorul politic ce a solicitat iniţierea procedurii de demitere a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, menţinerea eforturilor instituţiilor judiciare care combat corupţia la nivel înalt rămâne cel mai important semnal de consolidare a luptei anticorupţie. Pentru evitarea unui astfel de risc politic, în termeni constituţionali, tipul de raport juridic stabilit în procedura revocării constituie o perfectă punere în practica legislativă a principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor prevăzut de art.1 alin.(4) din Constituţie. Se precizează că această competenţă de revocare din funcţie a procurorului general a aparţinut Preşedintelui României încă din anul 1990, menţionându-se, în acest sens, Decretul Preşedintelui României nr.73/1990. Prin urmare, prevederile legale incidente nu reprezintă altceva decât expresia consolidării acestei prerogative a Preşedintelui României. Se mai subliniază dispoziţiile art.80 din Constituţie, referitoare la rolul Preşedintelui României.
43. Realizându-se o paralelă cu Decizia Curţii Constituționale nr.727 din 9 iulie 2012, prin care aceasta nu a admis diminuarea atribuţiilor sale, se arată mutatis mutandis că golirea de conţinut şi importanţă a atribuţiei Preşedintelui României în materia revocării din funcţii de conducere a procurorilor nu poate fi justificată decât prin prisma unor elemente exterioare, ce nu ţin de statul de drept şi democraţia constituţională. Având în vedere că încă de la începutul tranziţiei democratice şi al 18
instaurării statului de drept în România, Preşedintele a avut atribuţia de a numi şi de a revoca procurori în/ din funcţii de conducere, există aşteptarea legitimă, în sensul jurisprudenţei constante a Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ca rolul său în materie să nu fie diminuat.
44. A admite interpretarea propusă de autorul sesizării, ce inversează raporturile dintre Preşedintele României şi ministrul justiţiei, numit în funcţie prin decret prezidenţial, ar însemna să nu se ţină seama de necesitatea echilibrului între puterile statului ori în interiorul aceleiaşi puteri şi nici de eforturile depuse în consolidarea democraţiei, iar, pentru a da satisfacţie într-o acţiune conjuncturală, să se modifice competenţe consacrate/ câştigate.
45. Prin urmare, se solicită constatarea faptului că nu a existat şi nu există un conflict juridic de natură constituțională între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, în principal, şi între Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar.
46. Prim-ministrul şi ministrul justiţiei, în punctele de vedere comunicate sub nr.5/2506/2018, respectiv nr.4/33938/3.05.2018, înregistrate la Curtea Constituţională sub nr.3314/4 mai 2018, respectiv nr.3256/3 mai 2018, reiau, în esenţă, motivarea cuprinsă în sesizarea adresată Curţii Constituţionale de către prim-ministru şi se solicită, în consecinţă, admiterea cererii, astfel cum a fost formulată.
CURTEA,
examinând cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi dintre Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, înscrisurile depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile ministrului justiţiei şi ale reprezentantului Președintelui României, prevederile Constituţiei şi ale 19
Legii nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:
(1) Prezentarea situaţiei de fapt
47. În ceea ce priveşte situaţia de fapt a cauzei, Curtea reţine că, la data de 22 februarie 2018, ministrul justiţiei a făcut publică declanşarea procedurii de revocare a doamnei Laura Codruţa Kövesi din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în temeiul art.54 alin.(4) coroborat cu art.51 alin.(2) lit.b) din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. În acest sens, ministrul justiţiei a întocmit şi prezentat un Raport privind activitatea managerială de la Direcţia Naţională Anticorupţie, precizând că perioada de referinţă a evaluării este februarie 2017-februarie 2018, iar etapele instituţionale premergătoare evaluării le constituie: raportul de evaluare a eficienţei manageriale şi a modului de îndeplinire a obligaţiilor procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în urma pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr.68 din 27 februarie 2017 şi Raportul Direcţiei de inspecţie judiciară pentru procurori nr.5115/IJ/982/DIP/2017, având ca obiect „eficienţa managerială şi modul de îndeplinire a atribuţiilor ce decurg din legi şi regulamente, de către conducerea structurii centrale a Direcţiei Naţionale Anticorupţie, precum şi respectarea normelor procedurale şi a regulamentelor de către procurori şi personalul auxiliar de specialitate din cadrul parchetului vizat”, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori nr.686/31 octombrie 2017, împreună cu măsurile stabilite prin acest raport. Analiza cuprinsă în Raportul ministrului justiţiei a fost structurată pe 20 de puncte, după cum urmează:
„1) Situaţie fără precedent în cadrul raporturilor dintre autorităţile publice din România: într-un singur an trei conflicte juridice de natură constituţională în care Direcţia Naţională Anticorupţie, prin conducerea acesteia, a fost chemată în faţa instanţei constituţionale la sesizarea altor autorităţi publice care au invocat încălcări 20
ale competenţelor lor de către DNA şi comportamentul lipsit de loialitate constituţională a procurorului-şef DNA; trei conflicte juridice de natură constituţională în care Curtea Constituțională a circumstanţiat ferm competenţa DNA, iar, în două dintre ele, a sancţionat comportamentul procurorului-şef DNA, contrar loialităţii constituţionale;
2) Decizia nr.68/2017 a Curţii Constituţionale – DNA a acţionat ultra vires, şi-a arogat o competenţă pe care nu o posedă;
3) Decizia nr.611/2017 a Curţii Constituționale – prin conduita sa, procurorul-şef al DNA nu numai că înlătură a priori orice colaborare loială cu autoritatea care exercită suveranitatea poporului – Parlamentul României, ci refuză să participe la clarificarea unor aspecte legate de un eveniment de interes public; prin refuzul procurorului-şef al DNA este încălcată autoritatea Parlamentului României, organ reprezentativ al poporului, şi este împiedicată desfăşurarea activităţii acestuia, sub aspectul îndeplinirii atribuţiilor de control prin intermediul comisiilor parlamentare;
4) Decizia nr.757/2017 a Curţii Constituţionale – parchetul/DNA nu au competenţa de a începe urmărirea penală în privinţa oportunităţii emiterii actelor administrative individuale;
5) Acreditarea competenţei DNA de evaluare a aspectelor de oportunitate a elaborării unor hotărâri de Guvern;
6) Lipsa de asumare a unei încălcări a dispoziţiilor constituționale şi legale, respectiv a corectării unei astfel de conduite;
7) Încălcarea principiilor care guvernează exercitarea funcţiei de conducere a unei autorităţi publice. «Performanţa» procurorului-şef DNA de a determina Curtea Constituţională să explice pe larg că instituţia DNA nu este nici Guvern, nici Parlament, nici Curte Constituţională, nici instanţă de judecată şi că, în calitate de conducător al acestei instituţii, trebuie să respecte competenţele legale ale DNA, precum şi să aibă o conduită constituţională loială;
21
8) Comportamentul excesiv de autoritar, discreţionar, contrar obligaţiilor de rezervă şi deontologice impuse magistraţilor;
9) Implicarea în anchetele altor procurori, anchete realizate cu încălcarea competenţelor constituţionale;
10) Prioritizarea soluţionării dosarelor cu impact mediatic. Atitudini nedemne. Încălcarea standardelor minimale de etică şi deontologie ale unui magistrat;
11) Contestarea actelor şi autorităţii Curţii Constituţionale;
12) Contestarea autorităţii şi actelor Parlamentului;
13) Critici vehemente cu referire la unele propuneri de modificare legislativă; soluţiile legislative respective au fost dovedite ulterior ca fiind constituţionale;
14) Încălcarea rolului şi locului procurorilor într-un stat de drept. Acreditarea unui alt statut al procurorului decât cel consacrat de Constituţie;
15) Încercarea de a obţine condamnări cu orice preţ;
16) Creşterea numărului de achitări. Sporirea cheltuielilor. Raportări eronate;
17) Lipsa de implicare a procurorului-şef DNA în identificarea şi eliminarea comportamentelor abuzive ale procurorilor;
18) Lipsa de măsuri în cazuri grave constatate de instanţele de judecată – falsificarea transcrierii unor convorbiri telefonice;
19) Tergiversarea soluţionării cauzelor, cu consecinţa prescrierii răspunderii penale;
20) Lipsa de reacţie în verificarea activităţii profesionale şi conduitei unor procurori”.
48. Raportul şi propunerea de revocare a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie au fost transmise, prin adresa nr.2/17472/23.02.2018, atât către Consiliul Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori, cât şi Preşedintelui României „pentru a decide potrivit competenţelor legale”.
22
49. La şedinţa din 27 februarie 2018 a Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori, au fost prezenţi atât domnul Tudorel Toader, ministrul justiţiei, care şi-a susţinut propunerea de revocare, cât şi doamna Laura Codruţa Kövesi, procuror-şef al Direcției Naţionale Anticorupţie, care a arătat că propunerea ministrului justiţiei este neîntemeiată şi nedovedită. Prin Hotărârea nr.52 din 27 februarie 2018, Consiliul Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori a avizat nefavorabil propunerea ministrului justiţiei de revocare a doamnei Laura Codruţa Kövesi din funcţia de procuror-şef al Direcției Naţionale Anticorupţie.
50. Preşedintele României a transmis ministrului justiţiei, cu adresa nr.CP1/616/17.04.2018, răspunsul său cu privire la propunerea de revocare iniţiată, prin care a constatat că „în analiza prezentată în Raport au fost dezvoltate ca motive distincte de revocare aspecte care, în fapt, se subsumează aceluiaşi motiv principal, au fost avute în vedere concluzii din rapoarte ale Inspecţiei Judiciare sau din hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii prin care se reţin împrejurări diferite de cele prezentate, au fost valorificate considerente din decizii ale Curţii Constituţionale care nu susţin concluziile documentului ori au fost indicate date statistice ce exced perioadei de referinţă a evaluării” şi că, „deşi Raportul invocă drept temei juridic art.51 alin.(2) lit.b) din Legea nr.303/2004, argumentele prezentate sunt fie improprii, fie nu sunt relevante pentru tipul de evaluare avut în vedere de art.51 alin.(2) lit.b) coroborat cu art.51 alin.(3)-(6) din Legea nr.303/2004”. S-a mai indicat că avizul Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori are relevanţă „nu doar ca un element adiţional într-o evaluare a competenţelor manageriale ale unei persoane, ci şi pentru toate autorităţile publice implicate în această procedură, oferind o fundamentare tehnică pentru decizia ce urmează a fi luată”. În consecinţă, Preşedintele României a apreciat că „argumentele cuprinse în Raportul privind activitatea de la Direcţia Naţională Anticorupţie nu sunt de natură să creeze convingerea cu privire la oportunitatea măsurii propuse şi, prin urmare, nu se poate 23
da curs propunerii de revocare din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie a doamnei Laura Codruţa Kövesi”.
51. Având în vedere refuzul Preşedintelui României de a da curs propunerii ministrului justiţiei de revocare a doamnei Laura Codruţa Kövesi din funcţia de procuror-şef al Direcției Naţionale Anticorupţie, prim-ministrul, în temeiul art.146 lit.e) din Constituţie, a formulat, prin adresa nr.5/2455/23 aprilie 2018, prezenta cerere de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi dintre Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, determinat de refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
(2) Admisibilitatea cererii formulate de către prim-ministrul Guvernului
52. Sub aspectul titularului dreptului de a sesiza Curtea Constituţională cu soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională, Curtea constată că prim-ministrul este titular al acestui drept, conform art.146 lit.e) din Constituţie. De asemenea, Curtea observă că cererea formulată, deşi vizează o singură conduită care constituie sursa prezentului conflict, respectiv refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii ministrului justiţiei de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, menţionează, în mod alternativ, autorităţile publice aflate în conflict. Astfel, prim-ministrul, prin cererea formulată, precizează faptul că acestea ar fi ministrul justiţiei şi Preşedintele României, în principal, respectiv prim-ministrul şi Preşedintele României, în subsidiar. Pentru a stabili părţile între care poartă pretinsul conflict juridic de natură constituţională, Curtea trebuie să determine atât calitatea acestora de autoritate publică, în sensul Titlului III din Constituţie, cât şi specificul problemei de drept care a generat formularea cererii de faţă.
53. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr.270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.290 din 15 aprilie 2008, 24
Decizia nr.838 din 27 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.461 din 3 iulie 2009, Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.800 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr.460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.762 din 9 decembrie 2013, Decizia nr.261 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.260 din 17 aprilie 2015, Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.181 din 14 martie 2017, par.55, sau Decizia nr.757 din 23 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.33 din 15 ianuarie 2018, par.59) ilustrează situaţii în care sesizarea a aparţinut fie Preşedintelui României, fie preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, fie preşedintelui Senatului, cu toate că aceste autorităţi publice nu erau părţi ale conflictelor reclamate. Subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituieşte a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea. Prin urmare, Curtea a constatat că subiectele de drept prevăzute de art.146 lit.e) din Constituţie sunt în drept să formuleze cereri cu privire la soluţionarea unor conflicte juridice de natură constituţională, deşi nu sunt părţi în aceste conflict, deci nu justifică un interes propriu. Aşadar, textul constituţional al art.146 lit.e) operează o distincţie între cele două categorii de subiecte de drept: titularii dreptului de a sesiza Curtea Constituţională, enumeraţi expres de norma constituţională, respectiv autorităţile publice care pot avea calitatea de parte în conflict şi are ca scop delimitarea calităţilor procesuale ale acestora în cauza dedusă judecăţii Curţii. Astfel, prima categorie, prin formularea cererii de sesizare a Curţii, acţionează în virtutea dreptului conferit de Constituţie, fără a dobândi calitatea procesuală de parte a conflictului, în vreme ce a doua categorie dobândeşte calitatea procesuală de parte a conflictului.
25
54. În cauza de faţă, Curtea reţine că, sub aspectul autorităţilor publice indicate a fi în conflict, autorul cererii aduce în discuţie calitatea de parte a ministrului justiţiei şi, în măsura în care Curtea va constata o atare calitate a acestuia, cererea subsidiară rămâne fără obiect, fără a fi, desigur, necesar a fi respinsă ca atare. Astfel, Curtea urmează să stabilească dacă Guvernul, reprezentat de prim-ministru, este parte în acest conflict şi atunci cumulează calitatea de titular al dreptului de sesizare cu cel de parte, sau dacă prim-ministrul este doar titular al dreptului de sesizare, iar parte în cadrul conflictului este ministrul justiţiei.
55. Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, autoritățile publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituțională sunt numai cele cuprinse în Titlul III din Constituţie, şi anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti [Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.877 din 7 noiembrie 2017, par.58], respectiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii [Decizia nr.988 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.784 din 24 noiembrie 2008].
56. Prin Decizia nr.285 din 21 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.478 din 28 iunie 2014, par.45, Curtea a statuat că „actul contrasemnării reprezintă o atribuţie proprie a primului-ministru în raporturile sale cu Preşedintele României şi vizează nemijlocit conduita sa proprie, care, desigur, în final, angajează răspunderea Guvernului. Chiar dacă, prin Decizia nr.988 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.784 din noiembrie 2008, Curtea a menţionat doar Guvernul, şi nu şi prim-ministrul, ca autoritate publică prevăzută în Titlul III al Constituţiei care poate avea calitate 26
procesuală activă, aceasta nu înseamnă că primul-ministru, ca reprezentant constituţional al Guvernului, nu poate fi parte în conflict în condiţiile în care se contestă însăşi maniera în care îşi exercită o atribuţie proprie. Având în vedere cele arătate, Curtea constată că, în cauza de faţă, se contestă chiar modul în care prim-ministrul a înţeles să îşi exercite atribuţia de contrasemnare a decretelor de conferire a decoraţiilor, astfel încât Curtea reţine că părţi în cadrul prezentului litigiu sunt Preşedintele României şi prim-ministrul”. Prin Decizia nr.901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009, Curtea a statuat: „cu privire la susţinerea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, şi autoritatea executivă, reprezentată de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, organ de specialitate al administraţiei publice centrale de specialitate în subordinea Guvernului, pe de altă parte, motivat de faptul că misiunile de audit efectuate de Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi-au depăşit atribuţiunile, se constată că o atare susţinere este fără suport constituţional”. De asemenea, prin Decizia nr.270 din 10 martie 2008, pct.4 lit.b), Curtea a constatat că „nu poate reţine implicarea Ministerului Justiţiei în conflict[ul]” juridic de natură constituţională. Prin urmare, Curtea nu a avut nicio obiecție cu privire la calitatea de parte a acestui minister, însă, a constatat că nu există un conflict între Ministerul Justiţiei şi Preşedintele României. Totodată, din Decizia nr.108 din 5 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.257 din 9 aprilie 2014, Curtea reţine că prefectul, reprezentantul Guvernului pe plan local, a fost calificat de instanţa constituţională, chiar dacă nu expres, ca fiind parte într-un conflict juridic de natură constituţională; în sensul calificării prefectului drept autoritate publică ce ar putea fi implicată într-un conflict juridic de natură constituțională, se reţine faptul că a fost solicitat punctul de vedere al 27
prefectului judeţului Suceava, acesta a fost reprezentat în şedinţa Curţii Constituţionale şi i s-a comunicat şi decizia.
57. Prin urmare, din cele patru exemple de mai sus, rezultă că pot fi părţi în conflictul juridic de natură constituţională prim-ministrul, atunci când îşi exercită o atribuţie proprie, Ministerul Justiţiei sau chiar prefectul. Prin urmare, raportat la cauza de faţă, Curtea urmează să aprecieze dacă ministrul justiţiei este o autoritate publică în sensul Titlului III din Constituţie şi dacă exercită, în această calitate, o competenţă proprie şi, astfel, poate fi parte în cadrul conflictului juridic de natură constituţională.
58. În ceea ce priveşte calitatea de autoritate publică a Ministerului Justiţiei, relevante sunt Deciziile nr.270 din 10 martie 2008 şi nr.901 din 17 iunie 2009, Curtea reţinând că, sub acest aspect, se poate încadra în conceptul de autoritate publică în sensul Titlului III din Constituţie, fiind un organ al administraţiei publice centrale. În acest sens, se reţin dispoziţiile art.34 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.164 din 2 aprilie 2001, potrivit cărora „Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora”. De asemenea, art.35 alin.(2) şi (3) şi art.46 alin.(2) din aceeaşi lege prevăd că „(2) Ministerele sau alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului sunt conduse de miniştri, în urma acordării votului de încredere de către Parlament. (3) Miniştrii răspund de întreaga activitate a ministerului în faţa Guvernului, precum şi, în calitate de membri ai Guvernului, în faţa Parlamentului”, respectiv „(2) Ministrul reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie”.
59. Ministerele au o consacrare constituţională expresă în dispoziţiile art.116 şi 117 din Constituţie, fiind autorităţi publice în sensul Titlului III din Constituţie. În
28
consecinţă, Ministerul Justiţiei este tot o autoritate publică în sensul Titlului III din Constituţie. Totuşi, în corpul Constituţiei nu este menţionat acest minister, ca exponent al Guvernului, ci referirea este făcută la ministrul justiţiei. În acest sens, se reţin art.72 alin.(3), art.132 alin.(1), art.133 alin.(2) lit.c) şi art.134 alin.(2) din Constituţie. Astfel, Constituţia recunoaşte ministrului justiţiei o putere şi o autoritate proprie, fiind lato sensu o autoritate publică în raporturile constituţionale în care este expres nominalizat.
60. Dezvoltând acest din urmă aspect, Curtea constată că, pentru ca o autoritate publică să poată fi parte, în nume propriu, într-un conflict juridic de natură constituţională, trebuie să îşi exercite o competenţă proprie. În cauza de faţă, Curtea constată că textul Constituţiei nu consacră o competenţă a Guvernului, ci o competenţă distinctă şi proprie a ministrului justiţiei, membru al Guvernului, şi care conduce Ministerul Justiţiei, ce se organizează şi funcţionează în subordinea Guvernului [art.35 alin.(1) din Legea nr.90/2001]. Potrivit art.102 alin.(1) din Constituţie, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Or, autoritatea ministrului justiţiei, astfel cum aceasta este prevăzută de art.132 alin.(1) din Constituţie, nu se exercită în raport cu programul de guvernare, neavând nicio contingenţă cu acesta, ci reprezintă o expresie a unui raport specific de putere care vizează activitatea desfășurată de procurori.
61. Autoritatea ministrului justiţiei nu vizează un aspect ce ţine de realizarea politicii interne în sensul textului constituţional antereferit, întrucât, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, aceasta are în vedere atribuțiile constituţionale ale Guvernului normativizate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, adoptată conform art.73 alin.(3) lit.e) din Constituţie, respectiv, în momentul de faţă, Legea nr.90/2001. În acest sens, Curtea, prin Decizia nr.64 din 20 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.249 din 2 iunie 1999, a 29
constatat că atribuţiile astfel normativizate în legea antereferită [la acel moment fiind vorba de Legea nr.37/1990 pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.137 din 8 decembrie 1990] sunt atribuţiile constituţionale ale Guvernului. Or, autoritatea ministrului justiţiei asupra activităţii desfăşurate de procurori, deşi lato sensu reflectă o chestiune de politică internă, ca expresie a suveranităţii naţionale, nu se încadrează în conţinutul normativ al art.102 alin.(1) din Constituţie. De asemenea, autoritatea ministrului justiţiei nu vizează conducerea generală a administraţiei publice, ci raporturile specifice dintre un organ al administraţiei publice centrale şi Ministerul Public, entitate care nu face parte din puterea sau autoritatea executivă.
62. În acest context, prin prisma celor anterior expuse, Curtea constată că ministrul justiţiei poate fi parte într-un conflict juridic de natură constituţională atât ca reprezentant al ministerului pe care îl conduce pentru aspecte ce vizează competenţa generală a Guvernului, cât şi distinct, în măsura în care există reglementată în sarcina sa o atribuţie/ competenţă constituţională specială şi expresă, care nu are legătură cu competenţa generală a Guvernului, precum în cazul de faţă. Aşadar, autoritatea ministrului justiţiei asupra activităţii desfăşurate de către procurori este o atribuţie/ competenţă proprie acestuia, şi nu o atribuţie/ competenţă constituţională proprie a Guvernului. Faptul că, pentru actele ministrului justiţiei, Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului [a se vedea mutatis mutandis situaţia contrasemnării decretelor preşedintelui României de către prim-ministru în privinţa conferirii unor decoraţii – Decizia nr.285 din 21 mai 2014] nu înseamnă că ministrul justiţiei exercită o competenţă specifică Guvernului, ci reprezintă un aspect al controlului parlamentar asupra Guvernului. Prin urmare, ministrul justiţiei, în temeiul art.132 alin.(1) din Constituţie, îşi exercită o atribuţie proprie în procesul de revocare a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, ceea ce duce la concluzia irefragabilă că ministrul justiţiei este parte în acest conflict, şi nu 30
Guvernul sau Ministerul Justiţiei, drept pentru care Curtea urmează a reţine spre analiză cererea principală, cea subsidiară rămânând fără obiect.
63. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, conflictul juridic de natură constituţională presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor (Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005). Totodată, conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale (Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008). Mai mult, Curtea a statuat că textul art.146 lit.e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea” (Decizia nr.270 din 10 martie 2008). Prin urmare, potrivit jurisprudenţei Curţii, conflictele juridice de natură constituţională „nu se limitează numai la conflictele de competenţă, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituţionale, ci vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei” (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr.901 din 17 iunie 2009, Decizia nr.1525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.818 din 7 decembrie 2010, Decizia nr.108 din 5 martie 2014, sau Decizia nr.285 din 21 mai 2014).
64. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că cererea formulată de prim-ministru vizează o situaţie litigioasă, întrucât priveşte un diferend între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, iar litigiul are un caracter juridic, întrucât 31
refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi, este în legătură cu întinderea şi valorizarea competenţelor autorităţilor publice antereferite. Astfel, rezultă, în mod evident, că cele două autorităţi publice au realizat acte cu semnificaţie juridică, ceea ce înseamnă că între acestea s-a stabilit un raport juridic, apt în sine să genereze un conflict de natură juridică. Prin urmare, instanţa constituţională este chemată să soluţioneze diferendul ivit pe fondul neînţelegerilor dintre ministrul justiţiei şi Preşedintele României cu privire la întinderea atribuţiilor/ competenţelor lor.
65. În continuare, Curtea urmează să stabilească dacă această situaţie juridică litigioasă are natură constituţională. Cu privire la acest aspect, Curtea constată că, în esenţă, problema de drept asupra căreia poartă obiectul sesizării este aceea de a determina întinderea şi conţinutul sintagmei „sub autoritatea ministrului justiţiei” din cuprinsul art.132 alin.(1) din Constituţie, prin raportare la art.94 lit.c) din Constituţie. Astfel, Curtea reţine că ministrul justiţiei îşi întemeiază autoritatea asupra procurorilor pe dispoziţiile art.132 alin.(1) din Constituţie, în timp ce Președintele României îşi întemeiază competenţa de a revoca procurorul din funcţia de conducere pe art.94 lit.c) din Constituţie, care, deşi reglementează expres numai numirea în funcţii publice, se referă în mod firesc şi la revocarea din respectivele funcţii publice, cu excepţia cazului în care Constituţia prevede, în mod expres, o altă procedură. Curtea mai observă, contrar susținerilor Preşedintelui României, potrivit cărora cele două autorităţi publice de rang constituţional aflate în divergenţă ar exercita doar competenţe legale, nu şi constituţionale exprese [pag.7 şi 8 din punctul de vedere al Președintelui României comunicat Curţii Constituţionale], că nicio competenţă legală nu poate exista, din punct de vedere normativ, fără un reazem constituţional general sau special; în caz contrar, dispoziţia legală respectivă ar fi lipsită de suport constituţional.
32
66. Curtea constată că cele două texte constituţionale antereferite vizează esenţialmente organizarea puterii publice. Puterea publică în mod axiomatic are caracter unic şi organizat, iar, în sistemul de drept continental, instrumentul juridic primar care ordonează puterea publică este actul fundamental al statului, respectiv Constituţia sau Legea fundamentală, după caz. Acesta, prin natura sa, implică, pe de o parte, o dimensiune constitutivă, care vizează stabilirea/ instituirea puterilor statului şi a autorităţilor publice fundamentale, şi, pe de altă parte, o dimensiune atributivă, care vizează conferirea şi definirea atribuţiilor/ competenţelor autorităţilor publice antereferite. Aşadar, puterea publică nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune diviziunea funcţiilor între diferitele autorităţi publice, iar în privinţa celor de rang constituţional aceasta îşi are, în mod evident, temeiul direct şi originar în Constituţie. Prin urmare, Constituţia, de principiu, trebuie să realizeze o diviziune coerentă şi complementară a funcţiilor puterii publice între autorităţile publice de rang constituţional, revenind Curţii Constituţionale competenţa ca, în ipoteza unor conflicte apărute în interpretarea normelor constituţionale, să tranşeze problema de drept constituțional.
67. În consecinţă, în prezenta cauză, instanţa constituţională este chemată, din perspectiva dimensiunii atributive a Constituţiei, să stabilească atât întinderea atribuţiilor şi competenţelor constituţionale ale celor două autorităţi publice în legătură lato sensu cu activitatea Ministerului Public, cât şi limitele acestora. Prin urmare, stabilirea şi delimitarea atribuţiilor/ competenţelor constituţionale între două autorităţi publice de natură constituţională reflectă un raport de drept constituţional pur, în sensul că ele formează obiectul de reglementare al Constituţiei, neputând fi reglementate prin norme juridice aparţinând altor ramuri de drept. În aceste condiţii, din confruntarea conţinutului normativ al art.94 lit.c) şi art.132 alin.(1) din Constituţie, Curtea urmează să stabilească justul echilibru existent între atribuţiile/ competenţele ministrului justiţiei şi ale Preşedintelui României în procedura de revocare a procurorului din funcţiile de conducere, prevăzute de art.54 33
alin.(1) din Legea nr.303/2004. Prin urmare, raporturile care se stabilesc între ministrul justiţiei şi Preşedintele României în legătură cu exercitarea puterii publice, respectiv a atribuţiilor şi competenţelor conferite de art.94 lit.c) şi art.132 alin.(1) din Constituţie, constituie, în mod evident, raporturi de drept constituţional pur.
68. De asemenea, Curtea Constituţională, în procedura de numire a procurorului în funcţiile de conducere, prevăzute de art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, prin Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.199 din 5 martie 2018, par.165, a folosit termenul de veto prezidenţial, termen specific raporturilor de drept constituţional, astfel cum recunoaşte şi Preşedintele României în punctul său de vedere [pag.18]. Acest termen juridic s-a folosit tocmai pentru a concilia atribuţia constituţională expresă şi specială a ministrului justiţiei de a exercita autoritatea asupra procurorilor şi atribuţiunea constituţională generală a Preşedintelui României de a numi în funcţii publice. Aceeaşi situaţie este în cazul revocării, fiind vorba tot de raporturi pure de drept constituţional între cele două autorităţi publice.
69. Faptul că decretul Preşedintelui este un act administrativ nu înseamnă că toate raporturile pe care acesta le are cu celelalte autorităţi publice, care conduc la emiterea decretului, sunt raporturi de drept administrativ. Într-o asemenea paradigmă, raporturile de drept din cadrul puterii executive ar fi calificate tale quale ca fiind de drept administrativ, ceea ce reprezintă o abatere nepermisă de la principiile care stau la baza Constituţiei; exemplificativ, Curtea reţine că un raport de drept constituţional pur, şi nu de drept administrativ, este şi contrasemnarea decretului de conferire a unei decoraţii, Preşedintele neputându-l chema în judecată pe prim-ministru în faţa instanţelor de contencios-administrativ pentru refuzul contrasemnării acestuia [ad similis, a se vedea Decizia nr.285 din 21 mai 2014].
34
70. De asemenea, chiar dacă actul rezultat din consumarea raportului juridic de drept constituţional este unul de drept administrativ nu înseamnă că poate fi angajată competenţa instanţei de contencios administrativ pentru verificarea desfăşurării raportului juridic antereferit. Dacă s-ar accepta această teză, s-ar recunoaşte competenţa instanţei de contencios administrativ de a aplica şi interpreta textul Constituţiei în detrimentul competenţei Curţii Constituţionale, garantul supremaţiei Constituţiei [art.142 alin.(1) din Constituţie] şi unica autoritate de jurisdicţie constituţională din România [art.1 alin.(2) din Legea nr.47/1992]. Astfel, în cazul de speţă, s-ar ajunge la situaţia în care instanţa judecătorească, și anume, în cazul de față, Curtea de Apel București, să determine întinderea şi conţinutul sintagmei „sub autoritatea ministrului justiţiei” din cuprinsul art.132 alin.(1) din Constituţie, prin raportare la art.94 lit.c) din Constituție şi să realizeze un control de constituţionalitate sui generis cu privire la propunerea ministrului justiţiei şi refuzul Preşedintelui României de a emite decretul în cauză, ceea ce este inadmisibil. Or, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, în România, competenţa de a exercita controlul de constituţionalitate aparţine, în exclusivitate, singurei autorităţi de jurisdicţie constituţională, şi anume Curtea Constituţională. De altfel, în mod axiomatic, în cadrul modelului european de control al constituţionalităţii este exclusă competenţa instanţelor judecătoreşti de a exercita un asemenea control, această activitate revenind, în întregime, curţilor constituţionale specializate [a se vedea Decizia nr.377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.586 din 21 iulie 2017, par.71]. Aceasta este singura autoritate competentă în materia controlului de constituţionalitate, fiind exclusă orice partajare sub acest aspect cu instanţele de drept comun [Decizia nr.766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.549 din 3 august 2011, și Decizia nr.377 din 31 mai 2017, par.69]. Astfel, nu ţin de competenţa instanţelor judecătoreşti interpretarea şi aplicarea la cauze concrete a Constituţiei, pentru că, astfel, ele s-ar
35
substitui Curţii Constituţionale. În acest sens, Curtea a stabilit că instanţele judecătoreşti pot aplica în mod direct Constituţia numai dacă Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea unei soluţii legislative şi a autorizat, prin decizia respectivă, aplicarea directă a unor prevederi constituţionale, în lipsa unei reglementări legale a situaţiei juridice create în urma deciziei de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate [a se vedea, cu privire la aplicarea directă a Constituției, Decizia nr.186 din 18 noiembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.213 din 16 mai 2000, Decizia nr.774 din 10 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.8 din 6 ianuarie 2016, Decizia nr.895 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.84 din 4 februarie 2016, Decizia nr.24 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.276 din 12 aprilie 2016, par.34, Decizia nr.794 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1029 din 21 decembrie 2016, par.37, sau Decizia nr.377 din 31 mai 2017, par.65]. „Acordarea unui rol decizional instanţelor judecătoreşti în realizarea controlului de constituţionalitate implică […] interpretarea noţiunilor şi conceptelor constituţionale, determinarea sferei şi limitelor drepturilor şi libertăţilor fundamentale sau explicitarea organizării şi funcţionării în cadrul raporturilor de drept constituţional a autorităţilor statului […]. Astfel, se subminează competenţa Curţii Constituţionale, care ar rămâne în sfera contenciosului constituţional al normelor, iar instanţele judecătoreşti ar prelua competenţa aplicării în concret la cazuri de speţă a prevederilor Constituţiei” [Decizia nr.377 din 31 mai 2017, par.70]. De asemenea, Curtea subliniază faptul că, potrivit jurisprudenței sale, „curţile constituţionale beneficiază de o competenţă prin atribuire, dar au plenitudine de jurisdicţie în privinţa atribuţiilor stabilite. Curtea Constituţională a României se supune numai Constituţiei şi legii ei organice de organizare şi funcţionare nr.47/1992, competenţa sa fiind stabilită de art.146 din Legea fundamentală şi de Legea nr.47/1992” [Decizia 36
nr.302 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.361 din 29 mai 2012].
71. Cu privire la posibilitatea, invocată de Preşedintele României, ca ministrul justiţiei să atace refuzul Preşedintelui în contencios administrativ, Curtea constată că acest controlul judecătoresc se exercită numai în limitele unui control de legalitate a refuzului Preşedintelui României, fără a putea fi, însă, antamate aspecte de constituţionalitate ce privesc întinderea competenţelor celor două autorităţi. Instanţa de contencios administrativ nu poate cerceta raportul de drept constituţional dintre ministrul justiţiei şi Preşedintele României din moment ce, între cele două autorităţi, în problema dată, nu se stabilesc raporturi de drept administrativ, ci de drept constituţional. De altfel, în acest sens, se constată că art.126 alin.(6) din Constituţie prevede: „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat”, ceea ce înseamnă că textul constituţional se referă atât la actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice [art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004], raporturi care pot fi numai de drept administrativ, cât și la refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere [art.2 alin.(1) lit.i) din Legea nr.554/2004], refuz ce intervine tot într-un raport de drept administrativ. Astfel, având în vedere întinderea competenţei sale funcţionale şi materiale, instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a interpreta şi aplica normele constituţionale şi, prin urmare, de a soluţiona raporturi pure de drept constituţional, respectiv situaţii în care sunt incidente numai norme constituţionale. Instanţa de contencios administrativ are competenţa de a verifica numai conformitatea actului administrativ cu legea, şi nu cu 37
Constituţia; astfel, acestea efectuează un control de legalitate stricto sensu, şi nu de constituţionalitate.
72. Din cele de mai sus rezultă că, într-o primă fază, între ministrul justiţiei şi Preşedintele României se stabilesc raporturi de drept constituţional, iar actul emis de Preşedintele României sau refuzul emiterii acestuia dă naştere unui raport de drept administrativ numai în limitele verificării legalității desfășurării procedurii de revocare din funcția de conducere. De aceea, în prima fază, este angajată competenţa Curţii Constituţionale, iar, în cea de-a doua, cea a instanţei de contencios administrativ.
73. Problema de drept cu care Curtea Constituţională a fost sesizată este aceea de a determina întinderea şi conţinutul sintagmei „sub autoritatea ministrului justiţiei” din cuprinsul art.132 alin.(1) din Constituţie, prin raportare la art.94 lit.c) din Constituție, aspect care se subsumează unui raport de drept constituţional pur. În funcţie de interpretarea dată de către Curte acestei sintagme, se obiectivizează şi întinderea competenţei ministrului justiţiei, respectiv a Preşedintelui României. Prin urmare, cele două autorităţi vor aplica decizia Curţii Constituţionale, iar controlul aplicării şi respectării deciziei de către acestea nu va reveni instanţei de contencios administrativ, ci tot celei constituţionale. Astfel, instanţa de contencios administrativ va reţine numai competenţa de control stricto sensu a legalităţii decretului/ refuzului emiterii acestuia, respectiv: emitent, temei de drept, existența propunerii ministrului justiției de revocare a procurorului din funcția de conducere și a comunicării acesteia în vederea emiterii avizului de către Consiliul Superior al Magistraturii – Secția pentru procurori, semnătura şi, după caz, publicarea în Monitorul Oficial al României, în timp ce instanţa constituţională are competenţa de a soluţiona conflictele de competenţă dintre cele două autorităţi rezultate ca urmare a unor interpretări diferite date de către acestea a textelor constituționale incidente, precum în cazul de față.
38
74. Prin urmare, astfel fiind stabilită competenţa instanţei constituționale, rezultă că numai aceasta are competenţa de a soluţiona raporturi pure de drept constituţional şi, în consecinţă, de a decide cu privire la întinderea atribuţiilor constituționale ale celor două autorităţi publice de rang constituțional; de aceea, în această ecuație, competența instanțelor de contencios administrativ este exclusă. În aceste condiții, sancţiunea greşitei aprecieri a întinderii competenţei, prevăzute de Constituţie, a unei autorităţi publice de rang constituțional, obiectivizată în acte/ fapte concrete, ce se subsumează unui raport de drept constituțional, este, în mod firesc, una de drept constituţional, distinctă de cea administrativă, respectiv constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională de către Curtea Constituţională, cu consecinţa revenirii la starea de constituţionalitate.
75. Mutatis mutandis, Curtea, prin Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, a statuat că „cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanţelor simple sau de urgenţă ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la Legea fundamentală, care consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale pe care conţinutul acestuia trebuie să le respecte. Or, în temeiul art.142 alin.(1) din Constituţie, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Legii fundamentale, iar, potrivit art.1 alin.(2) din Legea nr.47/1992, aceasta este unica autoritate de jurisdicţie constituţională din România. Cu alte cuvinte, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale şi legale în vigoare, doar Curtea Constituţională este abilitată să efectueze controlul asupra ordonanţelor simple sau de urgenţă ale Guvernului, nicio altă autoritate publică neavând competenţa materială în acest domeniu” [par.79]. În aceeaşi decizie, Curtea a statuat că sancţiunea aplicată pentru nerespectarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la emiterea actelor de reglementare primară de către Guvern este una de drept constituţional, extrapenal, respectiv constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei simple sau de urgenţă a 39
Guvernului de către Curtea Constituţională, în temeiul art.146 lit.d) din Constituţie, cu consecinţa lipsirii ei de efecte juridice [par.83].
76. În aceste condiții, Curtea reţine că este exclusă posibilitatea ministrului justiţiei de a ataca actul/ refuzul Preşedintelui în fața instanței de contencios administrativ în sensul obligării acestuia la emiterea decretului de revocare a procurorului din funcțiile de conducere, prevăzute de art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, pe motiv că Președintele României ar fi încălcat competența sa constituțională. Cadrul procesual din fața instanței de contencios administrativ este configurat și circumscris numai motivelor de legalitate antereferite ale refuzului emiterii decretului, astfel că, în cadrul acestui proces, o eventuală excepţie de neconstituţionalitate care ar privi dispozițiile art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 este ab initio inadmisibilă, tocmai pentru că structurarea cadrului procesual în funcție de competenţa funcţională a instanței judecătorești nu permite decât pronunțarea acesteia pe cele șase aspecte anterior menţionate [emitent, temei de drept, existența propunerii ministrului justiției și a comunicării acesteia la Consiliul Superior al Magistraturii -Secția pentru procurori în vederea emiterii avizului consultativ, semnătura şi, după caz, publicarea în Monitorul Oficial al României], astfel cum s-a arătat la paragrafele 71 și 73 ale prezentei decizii. Prin urmare, orice excepţie de neconstituţionalitate care ar privi stabilirea raporturilor existente între cele două autorităţi ar fi ab initio inadmisibilă în temeiul art.142 din Constituţie și art.29 alin.(1) din Legea nr.47/1992 teza referitoare la legătura cu soluționarea cauzei a textului legal criticat. De asemenea, potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, o cerere în justiţie ab initio inadmisibilă determină caracterul inadmisibil al excepţiei de neconstituţionalitate pe care aceasta se sprijină, din moment ce nu sunt contestate chiar dispoziţiile legale care determină o atare soluţie în privinţa cauzei în care a fost ridicată excepţia; aceasta deoarece, indiferent de soluţia pronunţată de Curtea Constituţională referitoare la excepţia de 40
neconstituţionalitate ridicată într-o cauză ab initio inadmisibilă, decizia sa nu va produce niciun efect cu privire la o astfel de cauză (a se vedea Decizia nr.171 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.242 din 7 aprilie 2011, Decizia nr.203 din 6 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.324 din 14 mai 2012, Decizia nr.94 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.279 din 16 aprilie 2014, Decizia nr.320 din 9 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.555 din 13 iulie 2017, par.26, şi Decizia nr.294 din 26 aprilie 2018, nepublicată la data pronunţării prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I). Or, în cauza de faţă, chiar dispoziţiile constituţionale ale art.142 determină necompetența funcțională și materială a instanței de contencios administrativ, dispoziţii care, în mod evident, nu pot forma obiect al excepţiei de neconstituţionalitate.
77. Astfel, având în vedere raporturile constituţionale anterior relevate, Curtea constată că situaţia litigioasă dintre cele două autorităţi publice, de rang constituţional, poate fi soluţionată numai în cadrul competenţei prevăzute de art.146 lit.e) din Constituţie.
78. Prin urmare, Curtea constată că relaţia dintre ministrul justiţiei și Preşedintele României sub aspectul revocării procurorului din funcţiile de conducere, prevăzute de art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, se subsumează raporturilor pure (specifice) de drept constituţional, ceea ce înseamnă că determinarea conţinutului competenţei celor două autorităţi publice antereferite ţine de competenţa exclusivă a Curții Constituționale. În consecință, nefiind vorba de raporturi de drept administrativ, soluționarea prezentei cauze nu intră în sfera contenciosului administrativ, fără a se altera, astfel, caracterul administrativ al actului Preşedintelui. De asemenea, având în vedere amploarea, importanța și întinderea raportului de drept 41
constituțional constatat, raportul de drept administrativ se reduce numai la aspectele de legalitate referite la paragraful 73 al prezentei decizii.
79. Având în vedere cele anterior expuse, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.e) din Constituţie şi ale art.1, 10, 34-36 din Legea nr.47/1992, să se pronunţe asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre ministrul justiției, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte.
(3) Analiza pe fond a cererii formulate de prim-ministrul Guvernului
80. Cu titlu preliminar, Curtea subliniază că poziţia instituţională a Ministerului Public, în sistemul exercitării puterii publice, şi statutul procurorului sunt reglementate la nivel constituţional şi constituie, astfel, probleme pur interne ale statului român. Definirea exactă a naturii şi rolului procurorului este o problemă deosebit de complexă [Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) în Avizul nr.169/2001 privind legea de revizuire a Constituţiei României, adoptat la cea de-a 51-a sa reuniune plenară din 5-6 iulie 2002, par.59]. În acest sens, Comisia de la Veneţia a indicat că sistemele de justiţie penală variază în Europa şi sunt ancorate în cultura juridică diferită a acestora, fără să existe un model uniform pentru toate statele, iar Recomandarea Rec(2000)19 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei permite o pluralitate de modele, inclusiv modele în care ministerul public este parte sau în subordinea Guvernului. De asemenea, Comisia de la Veneţia a subliniat că independenţa sau autonomia Ministerului Public nu este într-atât de categorică prin natura sa, precum cea a instanţelor judecătoreşti. Sistemele în care Ministerul Public este în subordinea sau parte a Guvernului sunt conforme cu standardele europene, cu condiţia existenţei unor măsuri efective de natură a garanta independenţa sau autonomia Ministerului Public şi non-intervenţia Guvernului în cauze concrete/ individuale [a se vedea Avizul nr.892/2017 privind Legea referitoare la Ministerul Public din Polonia, astfel cum a fost modificată, adoptat de Comisia de 42
la Veneţia, la cea de-a 113-a sa reuniune plenară din 8-9 decembrie 2017, par.27 şi 28, Avizul comun nr.791/2014 privind proiectul de lege referitor la Ministerul Public din Republica Moldova, întocmit de Comisia de la Veneţia, Direcţia drepturilor omului din cadrul Direcţiei generale pentru drepturile omului şi statul de drept a Consiliului Europei şi de Biroul pentru instituţii democratice şi drepturile omului din cadrul Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), adoptat de Comisia de la Veneţia, la cea de-a 102-a sa reuniune plenară din 20-21 martie 2015, par.28, precum şi Raportul Comisiei de la Veneţia asupra independenţei sistemului judiciar, Partea a II-a: Ministerul Public, adoptat la cea de-a 85-a sa sesiune plenară din 17-18 decembrie 2010, par.7]. În consecinţă, nu există standarde internaţionale care să impună independenţa Ministerului Public [Avizul nr.709/2012 privind proiectele de modificare a legii referitoare la Ministerul Public, adoptat de Comisia de la Veneţia, la cea de-a 94-a sa reuniune plenară din 8-9 martie 2013, par.20]
81. Textul constituţional incident în cauza de faţă, pe care ministrul justiţiei îşi întemeiază argumentele de fond ale cererii sale, îl constituie art.132 alin.(1) din Constituţie, care prevede că „Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei”. Constituția a fost revizuită o singură dată, prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr.429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 29 octombrie 2003, însă textul analizat nu a suferit nicio modificare, astfel încât, pentru a determina conţinutul acestuia, Curtea trebuie să identifice voința constituantului originar, împreună cu motivațiile care au stat la baza acesteia, apelând, astfel, la metoda istorică de interpretare. În măsura în care această voință este neechivocă și nesusceptibilă de interpretări, Curtea nu se poate îndepărta de la voința constituantului originar, în sensul că, prin mijlocirea altor metode de interpretare, să dea o nouă/ altă interpretare textului constituţional în discuţie, pentru că altminteri s-ar substitui legiuitorului constituant originar. Or,
43
interpretarea nu este o activitate generatoare de norme juridice, ci de explicitare a acestora [a se vedea, cu privire la interpretarea normelor juridice, Decizia nr.619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.6 din 4 ianuarie 2017, par.30, și Decizia nr.61 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.219 din 30 martie 2017, par.36].
82. Astfel, Curtea reține că raportorul Comisiei de redactare a proiectului Constituţiei României cu privire la Capitolul Autoritatea judecătorească, preciza, în cadrul lucrărilor Adunării Constituante pentru adoptarea Constituţiei României: „în cadrul Comisiei, dezbaterile au prilejuit observarea a trei soluţii în privinţa statutului Ministerului Public: 1. Păstrarea sistemului actual al Procuraturii, de instituţie independentă în stat, sistem pe care-l regăsim în toate fostele state socialiste şi în Portugalia. 2. Subordonarea Ministerului Public în mod nemijlocit faţă de Guvernul României. 3. Subordonarea acestei instituţii faţă de ministrul justiţiei. A fost aleasă această ultimă variantă, întrucât ea răspunde tradiţiilor noastre şi corespunde practicii internaţionale în materie” [a se vedea, Geneza Constituţiei României – Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, pag.567].
83. În sensul celor de mai sus, este de observat că, în proiectul de Constituţie, statutul procurorilor era reglementat după cum urmează: „Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiilor legalităţii, imparţialităţii şi controlului ierarhic, sub autoritatea administrativă a ministrului justiţiei”. Comisia de redactare a proiectului Constituţiei României a admis un amendament la acest text şi a eliminat termenul „administrativă”, cu următoarea motivare: „pentru a se asigura răspunderea ministrului justiţiei cu privire la întreaga activitate a Ministerului Public este necesar ca autoritatea sa să nu fie limitată la aspectul pur administrativ. Altminteri, reducându-se această autoritate exclusiv la aspectele sale administrative, implicit se micşorează răspunderea ministrului faţă de Parlament şi Guvern pentru activitatea procurorilor” [a se vedea, Geneza
44
Constituţiei României – Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, pag.667-668]. Curtea mai reține că s-a mai formulat un amendament în sensul că procurorii ar trebui să fie sub autoritatea procurorului general, însă Comisia a respins, în mod expres, acest amendament cu motivarea că „Subordonarea Ministerului Public faţă de Ministerul Justiţiei reprezintă o decizie politică a Adunării Constituante” [a se vedea, Geneza Constituţiei României – Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, pag.668]. S-a mai propus, în privinţa tezelor Constituţiei, ca Procuratura să fie independentă sau ca procurorii să fie sub autoritatea Consiliului Superior al Magistraturii, amendamente care au fost respinse în mod expres [a se vedea, Geneza Constituţiei României – Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, pag.595-596].
84. În privinţa jurisprudenţei Curţii Constituţionale cu referire la textul constituțional analizat, prin Decizia nr.339 din 18 iulie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.170 din 25 iulie 1997, Curtea a statuat că, „potrivit art.131 alin.(1) [devenit art.132 alin.(1), în urma republicării Constituției, cu consecința renumerotării textelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767 din 31 octombrie 2003] din Constituție, procurorii îşi desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului justiției, ceea ce, desigur, presupune o subordonare a tuturor procurorilor, din moment ce textul constituțional nu distinge. Pe de altă parte, art.130 alin.(2) [devenit art.131 alin.(2)] din Constituție stabilește că Ministerul Public îşi exercită atribuțiile prin procurori constituiți în parchete, în condițiile legii. Așa fiind, înseamnă că legea poate concretiza formele sub care se manifestă autoritatea ministrului justiției asupra procurorilor, inclusiv dreptul de a da dispoziție direct procurorilor, în vederea respectării şi aplicării legii. Susținerea din sesizarea grupului de deputați, în sensul că această autoritate ar fi numai administrativă, este contrară textului constituțional, ca urmare a acceptării de către Adunarea Constituantă a unui 45
amendament ce viza eliminarea restricției din proiectul de Constituție, care limita autoritatea ministrului justiției numai la aspectul administrativ”. „Faptul că dispoziţiile referitoare la Ministerul Public sunt aşezate în Constituţie în capitolul referitor la «Autoritatea judecătorească» nu pot duce, din punctul de vedere al aspectului supus judecăţii, la o altă concluzie, deoarece această împrejurare nu transformă Ministerul Public şi unităţile sale în instanţe judecătoreşti, care să înfăptuiască, potrivit Constituţiei, justiţia. În capitolul privind «Autoritatea judecătorească» sunt plasate şi dispoziţiile art.131 [devenit art.132] din Constituţie, care, în alin.(1), stabilesc că procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei. Este fără îndoială că ministrul justiţiei este reprezentant al executivului. Fără a intra în controversele doctrinare privind natura Ministerului Public, din acest text constituţional rezultă, fără dubiu, o legătură a instituţiei Ministerului Public cu puterea executivă, care este determinată de faptul că aceasta din urmă reprezintă interesele societăţii în mod permanent şi continuu, iar Ministerul Public, potrivit art.130 alin.(1) [devenit art.131 alin.(1)] din Constituţie, reprezintă şi el în activitatea judiciară interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor” [Decizia nr.96 din 24 septembrie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.251 din 17 octombrie 1996]. „Este adevărat că Ministerul Public face parte, potrivit Constituţiei, din «autoritatea judecătorească». Totuşi el reprezintă o magistratură specială, care nu îndeplineşte atribuţii de natură jurisdicţională. În sensul prevederilor art.131 alin.(1) din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea «sub autoritatea ministrului justiţiei», organ esenţialmente executiv, fiind, pe cale de consecinţă, ei înşişi agenţi ai autorităţii executive” [Decizia nr.73 din 4 iunie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.255 din 12 octombrie 1996, sau Decizia nr.259 din 24 46
septembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.770 din 23 octombrie 2002].
85. În continuare, Curtea a reținut că, „astfel cum s-a statuat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale ulterioară revizuirii din 2003 a Constituţiei, Ministerul Public este o parte componentă a autorităţii judecătoreşti, şi nu a puterii executive sau a administraţiei publice, iar principiul controlului ierarhic este expresia principiului unicităţii de acţiune a membrilor Ministerului Public, o garanţie suplimentară a respectării principiilor legalităţii şi imparţialităţii în desfăşurarea activităţii judiciare” (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.1.503 din 18 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.8 din 5 ianuarie 2011, Decizia nr.385 din 13 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.317 din 14 mai 2010, Decizia nr.307 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.579 din 4 august 2014, par.27). Totodată, Curtea a reținut că „procurorii, […] faţă de care Constituţia stabileşte controlul ierarhic, activitatea lor desfăşurându-se sub autoritatea ministrului justiţiei [art.132 alin.(1) din Constituţie], nu fac parte din puterea judecătorească, ci din autoritatea judecătorească, însă, având în vedere strânsa lor legătură cu înfăptuirea actului de justiţie, legiuitorul constituant a ales ca Ministerul Public să nu facă parte din autoritatea executivă, drept care activitatea procurorilor, obiectivizată în instrumentarea fazei de urmărire penală sau a rolului pe care îl joacă în faza judiciară a procesului penal/civil, după caz, nu se află sub control parlamentar, desfăşurarea activităţii acestora fiind realizată sub autoritatea ministrului justiţiei [art.132 alin.(1) din Constituţie]” [a se vedea Decizia nr.430 din 21 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.655 din 9 august 2017, par.34, și Decizia nr.206 din 3 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.351 din 23 aprilie 2018, par.108]. „Ministerul Public a fost instituit, prin art.131 şi 132 din Constituţia României, ca o magistratură 47
componentă a autorităţii judecătoreşti, având rolul de a reprezenta în activitatea judiciară interesele generale ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor” [Decizia nr.866 din 28 noiembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.5 din 4 ianuarie 2007, şi Decizia nr.924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.787 din 22 noiembrie 2012, pct.7.2.2.].
86. Prin Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.165, Curtea a statuat: „Având în vedere caracterul bicefal al autorităţii executive, legiuitorul a optat pentru o procedură [în privinţa numirii procurorilor în funcţii de conducere – s.n.] în cadrul căreia Guvernul şi Preşedintele să conlucreze. Rolul central în această ecuaţie îl are, însă, ministrul justiţiei, sub autoritatea acestuia funcţionând procurorii constituiţi în parchete. Preşedintele României nu are nicio atribuţie constituţională expresă care să justifice un drept de veto în această materie. Prin urmare, dacă legiuitorul organic a ales o asemenea procedură de numire [propunere de numire din partea ministrului justiţiei, aviz al Consiliului Superior al Magistraturii şi numire prin decret prezidenţial], menţinând un veto prezidenţial limitat la refuzarea unei singure propuneri de numire în funcţiile de conducere prevăzute la art.54 alin.(1) din lege, el a respectat rolul constituţional al ministrului justiţiei în raport cu procurorii, Preşedintelui conferindu-i-se atribuţia de numire în considerarea solemnităţii actului şi a necesităţii existenţei unei conlucrări şi consultări permanente în cadrul executivului bicefal”.
87. Totodată, prin Decizia nr.136 din 20 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.383 din 4 mai 2018, par.62, Curtea a statuat că „autoritatea pe care ministrul justiţiei o exercită asupra procurorilor nu are nicio legătură cu activitatea judiciară pe care un procuror o desfăşoară în concret, într-o anumită cauză penală, ci vizează activitatea Ministerului Public, în ansamblul său, în exercitarea rolului său de a reprezenta interesele generale 48
ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. Legiuitorul constituant a dorit crearea unui statut al procurorului care să îi permită menţinerea unei echidistanţe faţă de activitatea puterii legiuitoare şi executive [a se vedea, în acest sens Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.168].
88. Din cele de mai sus, Curtea constată că Ministerul Public nu face parte din puterea judecătorească, ci din autoritatea judecătorească, concepte diferite în esenţa lor. Potrivit art.126 alin.(1) din Constituţie, „Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”, ceea ce înseamnă că din cele trei entităţi cuprinse în autoritatea judecătorească, respectiv în Capitolul VI al Titlului III din Constituţie, numai instanţele judecătoreşti fac parte din puterea judecătorească. Deşi nu face parte nici din puterea executivă sau autoritatea executivă, Ministerul Public nu are o poziţie de independenţă instituţională faţă de aceasta, întrucât textul Constituţiei este foarte clar, activitatea desfăşurată de procurori fiind sub autoritatea ministrului justiţiei. Mai mult, astfel cum s-a arătat, în privinţa tezelor elaborării Constituţiei s-a respins expressis verbis un amendament care prevedea caracterul independent al Ministerului Public în cadrul organizării puterii publice, astfel că nu poate fi ignorată şi încălcată voinţa constituantului originar, care nu a dorit conferirea unei astfel de poziţii instituţionale. În consecinţă, interpretarea textului constituțional urmează, în mod firesc, voinţa legiuitorului constituţional expres normativizată sub forma punerii activităţii desfăşurate de procurori sub autoritatea ministrului justiţiei.
89. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că, pe terenul art.6 par.1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în România, procurorii, acţionând în calitate de reprezentanţi ai Ministerului Public, subordonaţi, mai întâi, procurorului general, apoi ministrului justiţiei, nu îndeplinesc condiţia de independenţă în raport cu puterea executivă; or, independenţa faţă de executiv este inclusă printre garanţiile pe care le presupune noţiunea de „magistrat”,
49
în sensul art.5 par.3 din Convenţie [Hotărârea din 22 mai 1998, pronunţată în cauza Vasilescu împotriva României, par.40 şi 41, sau Hotărârea din 3 iunie 2003, pronunţată în Cauza Pantea împotriva României, par.238]; mai mult, această jurisprudenţă a Curţii Europene a Drepturilor Omului a fost reflectată şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale [a se vedea, în acest sens, Decizia nr.629 din 8 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.868 din 20 noiembrie 2015, par.17]. În consecinţă, procurorii nu pot invoca o poziţie de independenţă, asemenea judecătorilor, cu privire la care art.124 alin.(3) prevede expres că „Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii”, din moment ce activitatea acestora se desfăşoară sub control ierarhic şi sub autoritatea ministrului justiţiei. În acest sens, Comisia de la Veneţia a subliniat că politica judiciară – penală sau civilă – a unui stat este determinată, într-un context democratic, de Guvern, emanaţie a majorităţii parlamentare. Această politică trebuie să fie executată de agenţi ai Guvernului, şi anume de procurori, astfel încât exigenţele referitoare la independenţa completă a judecătorilor nu sunt aplicabile în aceeaşi măsură şi procurorilor [Avizul nr.169/2001 privind legea de revizuire a Constituţiei României, adoptat la cea de-a 51-a sa reuniune plenară din 5-6 iulie 2002, par.60 şi 61]. Totodată, Comisia de la Veneţia a reiterat că Ministerul Public nu trebuie să fie, în mod necesar, independent, fiind de preferat ca acesta să depindă de Ministerul justiţiei [Avizul suplimentar nr.169/2001 privind legea de revizuire a Constituţiei României, adoptat la cea de-a 52-a sa reuniune plenară din 18-19 octombrie 2002, par.23].
90. O situaţie similară se regăseşte şi în Franţa, unde, potrivit art.5 din Ordonanţa nr.58-1270 din 22 decembrie 1958, magistraţii din cadrul parchetului sunt plasaţi sub îndrumarea şi controlul şefilor lor ierarhici şi sub autoritatea ministrului justiţiei, iar independenţa acestora se referă la libera exercitare a acţiunilor lor în faţa jurisdicţiilor; de asemenea, această independenţă trebuie conciliată cu prerogativele 50
Guvernului şi nu poate asigura aceleaşi garanţii magistraţilor parchetului precum cele aplicabile judecătorului de scaun [a se vedea Decizia Consiliului Constituţional francez nr.2017-680 QPC din 8 decembrie 2017, par.9]. Mai mult, în Germania, potrivit art.147 din Legea privind constituirea instanţelor, ministrul federal de justiţie deţine dreptul de a superviza şi îndruma procurorul general federal şi procurorii federali, iar membrii parchetului trebuie să se conformeze îndrumărilor oficiale date de superiorii lor [art.146 din aceeaşi lege].
91. Curtea reţine, de asemenea, că autoritatea ministrului justiţiei nu este una administrativă, din contră, acesta are plenitudine de competenţă sub aspectul autorităţii asupra procurorilor. Această plenitudine este limitată doar prin dispoziţiile constituţionale exprese, respectiv cele referitoare la numirea în funcţia de procuror şi la aplicarea sancţiunilor disciplinare [art.134 alin.(1) şi (2) din Constituţie], acestea fiind dispuse de Președintele României, respectiv de Consiliul Superior al Magistraturii. Noţiunea de autoritate are o semnificaţie foarte puternică, ea fiind definită drept putere de a da dispoziții sau de a impune cuiva ascultare, însă, în contextul constituţional dat, acesta se referă la o putere de decizie în privinţa gestionării carierei procurorilor [spre exemplu, potrivit art.69 alin.(1) şi (2) din Legea nr.304/2004, ministrul justiţiei, când consideră necesar, din proprie iniţiativă sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, exercită controlul asupra procurorilor, prin procurori anume desemnaţi de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, de procurorul-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, de procurorul-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism ori de ministrul justiţiei. Controlul constă în verificarea eficienţei manageriale, a modului în care procurorii îşi îndeplinesc atribuţiile de serviciu şi în care se desfăşoară raporturile de serviciu cu justiţiabilii şi cu celelalte persoane implicate în lucrările de competenţa parchetelor. Controlul nu poate viza măsurile dispuse de procuror în cursul urmăririi penale şi soluţiile 51
adoptate] şi a modului de realizare a politicii penale generale a statului [a se vedea mutatis mutandis, cu privire la atribuţiile ministrului justiţiei în raport cu magistraţii din cadrul parchetului, atât art.69 alin.(3) din Legea nr.304/2004, potrivit căruia ministrul justiţiei poate să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, procurorului general al Direcţiei Naţionale Anticorupţie informări asupra activităţii parchetelor şi să dea îndrumări scrise cu privire la măsurile ce trebuie luate pentru prevenirea şi combaterea eficientă a criminalităţii, cât şi Decizia Consiliului Constituţional francez nr.2017-680 QPC din 8 decembrie 2017, par.11, potrivit căreia autoritatea ministrului justiţiei se manifestă, în special, prin exercitarea unei puteri de a numi şi sancţiona, ipoteze în care, pe de o parte, Preşedintele Republicii numeşte în funcţie procurorul la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul secţiei competente a Consiliului Superior al Magistraturii, iar, pe de altă parte, ministrul justiţiei sancţionează procurorul cu avizul secţiei competente a Consiliului Superior al Magistraturii. Totodată, ministrul justiţiei poate adresa magistraţilor Ministerului Public instrucţiuni generale de politică penală, în special, cu privire la necesitatea asigurării pe tot teritoriul Republicii egalitatea cetăţenilor în faţa legii]. În caz contrar, dacă s-ar interpreta textul constituţional în sensul de subordonare ierarhică a procurorilor faţă de ministrul justiţiei, s-ar ajunge la situaţia neavută în vedere de constituantul originar şi de la care a dorit să se îndepărteze, potrivit căreia ministrul justiţiei ar fi şeful suprem al membrilor parchetului, cărora le poate da ordine şi instrucţiuni privitor la urmărirea crimelor şi delictelor [a se vedea, în acest sens, art.66 din Legea pentru organizarea ministerelor din 2 august 1929, promulgată cu Decretul nr.2710/929 şi publicată în Monitorul Oficial nr.169 din 2 august 1929]. Prin urmare, Curtea constată că textul constituţional consacră un evident element de discontinuitate faţă de tradiţia interbelică în privinţa relaţiei dintre ministrul justiţiei şi procurori.
52
92. În sensul celor de mai sus, Curtea reţine, astfel cum s-a arătat la paragraful 87 al prezentei decizii, că activitatea judiciară pe care un procuror o desfăşoară în concret, într-o anumită cauză penală nu are legătură cu autoritatea ministrului justiţiei, acestea fiind două probleme distincte. De aceea, în activitatea judiciară, „în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege” [art.64 alin.(2) teza întâi din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.827 din 2 septembrie 2005]. Comisia de la Veneţia a apreciat că aplicarea a unei politici nu presupune în nici un caz existenţa unor ordine precise date personal procurorilor într-un anumit dosar. Fiecare dintre aceştia îşi menţine libertatea deciziei, dar în cadrul circularelor ministeriale care determină principalele orientări ale politicii judiciare a statelor. Un stat nu poate avea multiple politici penale care să fie la discreţia opiniilor sau convingerilor procurorilor, ci doar o singură politică penală. Cu toate acestea, în aprecierea modului în care aceasta trebuie să se aplice cazurilor individuale, fiecare procuror trebuie să fie independent [Avizul Comisiei de la Veneţia nr.169/2001 privind legea de revizuire a Constituţiei României, adoptat la cea de-a 51-a sa reuniune plenară din 5-6 iulie 2002, par.62]. Acesta este şi sensul Deciziei nr.873 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.433 din 28 iunie 2010, prin care Curtea a statuat că una dintre componentele independenţei justiţiei este cea instituţională, care nu se referă exclusiv la judecători, ci acoperă sistemul judiciar în întregime, aspect care justifică acordarea pensiilor de serviciu şi procurorilor. În consecinţă, Curtea constată că o asemenea soluţie dă consistenţă tendinţei – şi nu unei reguli – generale europene către un minister public mai independent faţă de unul subordonat sau legat de executiv [a se vedea şi Avizul comun nr.811/2015 privind proiectul de lege referitor la Ministerul Public din Georgia, întocmit de Comisia de la Veneţia, Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni din cadrul Consiliului Europei şi de Biroul pentru instituţii democratice şi 53
drepturile omului din cadrul Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), adoptat de Comisia de la Veneţia, la cea de-a 104-a sa reuniune plenară din 23-24 octombrie 2015, par.16].
93. De asemenea, acelaşi art.64, la alin.(1), stabileşte, în virtutea controlului ierarhic care caracterizează activitatea procurorilor, că „Dispoziţiile procurorului ierarhic superior, date în scris şi în conformitate cu legea, sunt obligatorii pentru procurorii din subordine”. Astfel, rechizitoriul emis de procuror este verificat sub aspectul legalităţii şi temeiniciei de prim-procurorul parchetului sau, după caz, de procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel, iar când a fost întocmit de acesta, verificarea se face de procurorul ierarhic superior. Când a fost întocmit de un procuror de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, rechizitoriul este verificat de procurorul-şef de secţie, iar când a fost întocmit de acesta, verificarea se face de către procurorul general al acestui parchet [art.328 alin.(1) teza a doua şi a treia din Codul de procedură penală]. Totodată, Curtea, cu titlu exemplificativ, subliniază că soluţionarea plângerilor împotriva măsurilor luate sau a actelor efectuate de procuror ori efectuate pe baza dispoziţiilor date de acesta se rezolvă de către prim-procurorul parchetului, de procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel, de procurorul-şef de secţie al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, conform art.339 din Codul de procedură penală, iar plângerea formulată împotriva soluţiilor de neurmărire şi netrimitere în judecată se realizează în condiţiile art.340 şi 341 din Codul de procedură penală, apelându-se, aşadar, în final, la instanţa judecătorească, fără ca ministrul justiţiei să aibă vreo atribuţie/ competenţă în acest sens. De asemenea, potrivit art.318 alin.(10) din Codul de procedură penală, „Ordonanţa [procurorului – s.n.] prin care s-a dispus renunţarea la urmărirea penală este verificată sub aspectul legalităţii şi temeiniciei de prim-procurorul parchetului sau, după caz, de procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel, iar când a fost întocmită de acesta, verificarea se face de 54
procurorul ierarhic superior. Când a fost întocmită de un procuror de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ordonanţa este verificată de procurorul-şef de secţie, iar când a fost întocmită de acesta, verificarea se face de către procurorul general al acestui parchet”, iar alineatul 12 al aceluiaşi text stabileşte că „Ordonanţa prin care s-a dispus renunţarea la urmărirea penală, verificată potrivit alin.(10), se comunică în copie, după caz, persoanei care a făcut sesizarea, părţilor, suspectului, persoanei vătămate şi altor persoane interesate şi se transmite, spre confirmare, în termen de 10 zile de la data la care a fost emisă, judecătorului de cameră preliminară de la instanţa căreia i-ar reveni, potrivit legii, competenţa să judece cauza în primă instanţă”. Prin urmare, Curtea subliniază că actele procurorului în situaţii individuale/ concrete ale activităţii sale judiciare nu sunt supuse niciunui control al ministrului justiţiei, ci procurorului ierarhic superior sau instanţei judecătorești competente, după caz, tocmai pentru că autoritatea ministrului justiţiei nu vizează şi se delimitează de această ipoteză.
94. Puterea de decizie a ministrului justiţiei, subsumată autorităţii exercitate, a fost eliminată, astfel cum s-a arătat, în privinţa numirii în funcţie şi a constatării și aplicării sancţiunilor disciplinare, şi pentru a nu fi/ deveni arbitrară, poate fi supusă condiţiilor legii în privinţa celorlalte elemente ale carierei procurorului. În privinţa acestor din urmă situaţii, Curtea subliniază că textele Constituţiei nu elimină autoritatea ministrului justiţiei, ci permit supunerea exercitării acesteia unor condiţii legale. Aşadar, autoritatea ministrului justiţiei poate fi supusă, sub aspectul revocării procurorilor din funcţii de conducere, unor condiţii legale, pentru ca ea în sine să nu se manifeste în mod nemărginit, arbitrar, exclusiv la libera sa apreciere.
95. În acest sens, art.54 alin.(4) raportat la art.51 alin.(2) din Legea nr.303/2004 stabileşte cazurile de revocare. Astfel, în privinţa revocării procurorilor 55
din funcţia de conducere, dispoziţiile art.51 alin.(2) coroborate cu cele ale art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 au reglementat trei ipoteze distincte, respectiv:
a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condiţiile necesare pentru numirea în funcţia de conducere;
b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale;
c) în cazul aplicării uneia dintre sancţiunile disciplinare.
96. Prin urmare, ministrul justiţiei poate propune, numai în aceste trei ipoteze, revocarea din funcţia de conducere a Procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a prim-adjunctului şi adjunctului acestuia, a procurorului general al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, a adjuncţilor acestuia, a procurorilor şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi a procurorului-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi a adjuncţilor acestora.
97. În continuare, Curtea constată că legea instituie un anumit mecanism procedural pentru revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, respectiv: propunerea ministrului justiţiei, avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii şi actul Președintelui României. În acest mecanism procedural, se pune problema dacă actul Preşedintelui României reflectă o competenţă legată faţă de propunerea ministrului justiţiei sau, din contră, justifică o competenţă discreţionară, bazată pe criterii de oportunitate, faţă de propunerea formulată. Pentru a răspunde la problema ridicată, Curtea urmează să analizeze raportul existent între art.132 alin.(1) şi art.94 lit.c) din Constituție.
98. Art.94 lit.c) din Constituţie este un text cu caracter general, de principiu, în sensul că Preşedintele României numeşte în funcţii publice, în condiţiile legii. Cu privire la acest text, Curtea a statuat că „Preşedintele României nu îşi asumă vreo 56
răspundere politică, ci doar juridică în sensul legalităţii desfăşurării procedurii care se finalizează cu decretul de numire” şi că „nu se pune problema vreunei răspunderi politice, ci doar cea vizând legalitatea desfăşurării procedurii de numire în funcţie”. Curtea a mai subliniat că atribuţia Preşedintelui României de a numi în funcţii publice este prevăzută de art.94 lit.c) din Constituţie, text care prevede expres, spre deosebire de celelalte litere ale sale, că numirea în funcţii publice se realizează „în condiţiile prevăzute de lege” [a se vedea Decizia nr.285 din 21 mai 2014, par.68 şi 69]. Curtea reiterează cele menţionate la paragraful 65 al prezentei decizii că acest text constituţional, chiar dacă nu prevede şi ipoteza revocării/ eliberării din funcţie, se aplică şi în aceste ipoteze, în virtutea principiului simetriei, cu excepţia cazului în care Constituţia prevede, în mod expres, o altă procedură. Este opţiunea exclusivă a legiuitorului de a stabili expresia normativă concretă a acestui text constituţional, întrucât acesta din urmă nu impune ca, în mod obligatoriu, actul de numire/ revocare/ eliberare în/ din orice funcţie publică să fie emis de Preşedintele României. Astfel, cu excepţia condiţionărilor constituţionale exprese, legiuitorul ordinar/ organic are competenţa exclusivă de a stabili categoriile de funcţii publice şi/ sau nivelul funcţiilor publice [de execuţie/ conducere] cu privire la care actul de numire/ revocare/ eliberare din funcţie aparţine Preşedintelui României, caz în care acesta atestă, în temeiul art.94 lit.c) din Constituţie, legalitatea desfăşurării procedurii de numire/ revocare/ eliberare din funcţie.
99. În schimb, art.132 alin.(1) din Constituţie este un text cu caracter special, care stabileşte o putere de decizie a ministrului justiţiei asupra activităţii desfăşurate de procurori. El nu indică, în mod expres, că numirea în funcţii de conducere se realizează de ministrul justiţiei, ci faptul că în această procedură ministrul are un rol central [a se vedea Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018]. Astfel, în ceea ce priveşte numirea, Curtea constată că ministrul justiţiei are o marjă largă de apreciere, marjă a cărei exercitare poate fi limitată prin stabilirea unor condiţii legale 57
pe care procurorul trebuie să le întrunească pentru a fi eligibil să fie numit în funcţia de conducere. În schimb, marja de apreciere a ministrului justiţiei nu poate fi anihilată/ denaturată prin atribuirea unor competenţe în sarcina altor autorităţi publice care să afecteze echilibrul şi să se reconfigureze, în mod implicit, competenţele constituţionale ale acestora.
100. De asemenea, textul constituţional al art.132 alin.(1), astfel cum s-a arătat, este unul cu caracter special, care stabileşte competenţa ministrului justiţiei în privinţa activităţii procurorilor, astfel încât, în măsura în care legiuitorul organic a optat ca actul de numire în funcţie să fie emis de Preşedinte, în temeiul prevederilor art.94 lit.c) din Constituţie, acestuia din urmă nu i se poate recunoaşte o putere discreţionară, ci o putere de verificare a regularităţii procedurii. Prin urmare, chiar dacă în şedinţa publică a Curţii Constituţionale din 10 mai 2018 s-a susţinut că autorităţile publice care au o legitimitate politică mai largă dispun şi de o competenţă discreţionară mai mare, în schimb, autorităţile publice care au o legitimitate politică mai mică, cele tehnice sau cele rezultate dintr-un act de numire dispun de o competenţă discreţionară mai limitată, Curtea constată că o atare susţinere nu poate fi acceptată, pentru că, în mod primar, Constituţia şi, în dezvoltarea acesteia, legea sunt cele care stabilesc atribuţiile/ competenţele autorităţilor publice, legitimitatea politică diferită a unei autorităţi publice în raport cu alta neputând justifica o încălcare a atribuţiilor/ competențelor celeilalte autorităţi publice, prin deplasarea şi preluarea acestora de către o altă autoritate publică aleasă prin vot. Exemplificativ, Curtea reţine că o putere discreţionară a Preşedintelui României există în privinţa atribuţiilor de acordare/ conferire prevăzute de art.94 lit.a), b) şi d) din Constituţie, putere care, de asemenea, trebuie exercitată în condiţiile legii, în timp ce în privinţa literei c), care stabileşte că numirile în funcţii publice se realizează „în condiţiile legii”, Preşedintele României verifică doar regularitatea procedurii, neavând, aşadar, în temeiul acestui text constituţional, nici o putere discreţionară. De aceea, atribuţia 58
Preşedintelui României, în cazul revocării/ eliberării din funcţie dispuse în temeiul art.94 lit.c) din Constituţie, se subsumează numai unor condiţii de regularitate strict stabilite de lege, şi nu unei puteri discreţionare proprii de apreciere.
101. Prin urmare, în privinţa propunerii de numire în funcţiile de conducere prevăzute la art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, Curtea constată că ministrul justiţiei deţine o largă marjă de apreciere, din moment ce limitările impuse de lege, sub forma condiţiilor necesare a fi întrunite, în mod obiectiv, de către procuror pentru a fi numit în funcţia de conducere, sunt minime [respectiv ca procurorul să aibă o vechime minimă de 10 ani în funcţia de judecător sau procuror, să nu fi făcut parte din serviciile de informaţii înainte de 1990 sau a colaborat cu acestea, să nu aibă un interes personal, ce influenţează sau ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor prevăzute de lege, a se vedea art.54 alin.(1) şi (2), prin raportare la art.48 alin.(10)-(12) din Legea nr.303/2004], şi, în aceste condiţii, ca o contrapondere, Preşedintele României îi poate opune un drept de veto limitat în ideea unei conlucrări şi consultări permanente în cadrul executivului bicefal, întemeiată pe dispoziţiile art.1 alin.(5) şi art.80 alin.(2) teza doua din Constituţie, potrivit căruia „Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate”, neputând, însă, bloca acea procedură de numire. Aceasta reflectă existenţa unei competenţe discreţionare minime a Preşedintelui României în cadrul acestei proceduri, tocmai pentru a se respecta rolul preeminent al ministrului justiţiei asupra activităţii procurorilor. În schimb, dacă refuzul de numire al Preşedintelui României se întemeiază pe aspecte de legalitate, în condiţiile art.94 lit.c) din Constituţie, procedura de numire încetează, ea trebuind a fi reluată.
102. Aceeași paradigmă constituţională se aplică şi în privinţa procedurii de revocare, în sensul că tot ministrul justiţiei are un rol central şi în cadrul acestei 59
proceduri. Dacă în cazul numirii în funcţia de conducere ministrul justiţiei deţine o marjă largă de apreciere, iar Preşedintele României una limitată, în cazul revocării, ministrul justiţiei are o marjă de apreciere minimă, din moment ce limitările impuse de lege sunt extrem de stricte, şi, în aceste condiţii, Preşedintele României îi poate opune numai dreptul său de a verifica legalitatea propunerii, putând-o refuza doar în cazul în care propunerea nu respectă condiţiile legii, caz în care procedura încetează. Desigur, niciun text constituţional nu se opune ca între cele două autorităţi publice să existe consultări în temeiul art.1 alin.(5) şi art.80 alin.(2) teza a doua din Constituţie, însă, având în vedere că întreaga procedură se desfăşoară în condiţiile în care competenţa discreţionară/ marja de apreciere a ministrului justiţiei – ministru care joacă un rol central în cadrul procedurii – este minimă, competenţa discreţionară/ marja de apreciere a Preşedintelui nu poate fi recunoscută în niciun fel. Prin urmare, Preşedintele României are doar o competenţă legată în cadrul acestei proceduri, limitată la verificarea condiţiilor de legalitate a procedurii.
103. În caz contrar, şi anume în situaţia în care unei competenţe discreționare minime, aparţinând chiar autorităţii publice care joacă un rol central în cadrul procedurii de revocare din funcţia de conducere a procurorilor, i s-ar opune o competenţă discreţionară largă/ minimă a unei alte autorităţi publice, bazată pe ideea de conlucrare şi consultare permanentă, ar însemna o alterare a autorităţii ministrului justiţiei şi o modificare, pe cale legală, a unei prevederi constituţionale exprese, în sensul că, în realitate, procurorii şi-ar desfăşura activitatea sub autoritatea Preşedintelui României. De altfel, Curtea reţine că nu se poate susţine teza potrivit căreia două autorităţi publice în cadrul aceleiaşi proceduri în care sunt implicate dispun de competenţe identice. În realitate, fiecare dintre aceste autorităţi dispun de competenţe proprii şi diferite, ceea ce înseamnă că în niciun caz două autorităţi 60
constituţionale nu pot exercita în cadrul aceleiaşi proceduri aceeaşi atribuţie/ competenţă decizională.
104. Aplicând raţionamentul din Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.165, şi la ipoteza revocării, Curtea constată că art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, potrivit căruia „Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin.(1) [şi anume Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorii-şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi procurorul-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestora – s.n.] se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art.51 alin.(2) care se aplică în mod corespunzător”, nu poate altera art.132 alin.(1) din Constituţie, în sensul de a schimba, chiar şi în mod implicit, autoritatea publică sub autoritatea căreia procurorii îşi desfăşoară activitatea, ipoteză în care textul în cauză ar fi neconstituţional. Or, norma juridică se bucură de prezumţia de constituţionalitate, ceea ce înseamnă că nicio autoritate publică nu poate aduce o interpretare care să plaseze norma juridică sau o parte a conţinutului său normativ în afara Constituţiei. Drept pentru care, ori de câte ori există o posibilitate de a o interpreta într-un mod constituţional, instanţa constituţională este datoare să dea precădere unei interpretări conforme cu Constituţia [a se vedea, în acest sens, Decizia nr.223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.256 din 18 aprilie 2012, Decizia nr.163 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.190 din 4 aprilie 2013, pct.6, sau Decizia nr.448 din 29 octombrie 2013 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, 61
nr.5 din 7 ianuarie 2014]. Prin urmare, neexistând un conflict ce se naşte între dispoziţii de reglementare primară şi Constituţie, ci de o interpretare conformă a textului legal incident cu Constituţia, nu se poate susţine că, în realitate, prezenta cerere s-ar subsuma constatării neconstituţionalităţii art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, caz în care soluţionarea acesteia ar fi trebuit să formeze obiectul unei alte atribuţiuni a Curţii Constituţionale, şi anume, având în vedere distincţia de la paragraful 76 al prezentei decizii, celei prevăzute de art.146 lit.d) teza a doua din Constituţie, respectiv obiectul controlului de constituţionalitate în care este verificată compatibilitatea normelor de reglementare primară cu Constituţia [a se vedea mutatis mutandis Decizia nr.259 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.334 din 15 mai 2015, par.50, Decizia nr.231 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr.63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.145 din 27 februarie 2017, par.97]. Prin urmare, Curtea constată că sintagma „revocarea […] se face”, din cuprinsul art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, are un înţeles clar, univoc şi imperativ, şi nu acordă Preşedintelui României opţiunea de a revoca, ceea ce indică faptul că Preşedintele României nu are o putere discreţionară cu privire la propunerea de revocare înaintată de ministrul justiţiei.
105. Astfel, şi în această ipoteză, solemnitatea actului, dezbaterea publică şi transparenţa actului de revocare au impus o atare soluţie legislativă perfect constituţională. Propunerea ministrului justiţiei de revocare trebuie transmisă Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori, unde atât procurorul faţă de care se solicită revocarea din funcţia de conducere, cât şi ministrul justiţiei îşi pot expune argumentele de fond cu privire la aspectele imputate, fiecare putându-şi apăra/ reconsidera/ nuanţa punctul său de vedere. Consiliul Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori emite un aviz consultativ, care este un reper pentru ministrul justiţiei în decizia sa de a-şi susţine în continuare propunerea de revocare. 62
Dacă îşi susţine propunerea de revocare, ministrul justiţiei o transmite Preşedintelui României; de asemenea, Preşedintelui României i se va comunica şi avizul consultativ al Consiliul Superior al Magistraturii.
106. Toate aceste aspecte, de ordin legal, nu pot denatura autoritatea constituţională a ministrului justiţiei. Rezultă că Preşedintele României nu îşi poate exercita competenţele legale într-un sens care să afecteze textul constituţional. De aceea, competenţa sa este de control al legalităţii măsurii, şi anume a propunerii de revocare, neputând invoca aspecte de oportunitate sau să realizeze el însuşi o evaluare a activităţii procurorului-şef/ general, astfel cum s-a întâmplat în cazul de speţă. Prin urmare, competenţa decizională a Preşedintelui României se limitează la condiţiile de legalitate a propunerii de revocare înaintate.
107. Nu se poate aplica teza din art.77 din Constituţie în sensul că Preşedintele ar putea refuza o singură dată propunerea de revocare, acest principiu general recunoscut şi aplicat extensiv de Curtea Constituţională prin Decizia nr.98 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.140 din 22 februarie 2008, putând viza numai situaţia numirilor în funcţie. De altfel, prin decizia menţionată, Curtea a stabilit că, „în ceea ce priveşte numărul de cazuri în care Preşedintele României poate cere primului-ministru să facă altă nominalizare pentru funcţia de ministru vacantă, […], pentru preîntâmpinarea apariţiei unui blocaj instituţional în procesul de legiferare, legiuitorul constituant a prevăzut la art.77 alin.(2) din Legea fundamentală dreptul Preşedintelui de a cere Parlamentului reexaminarea unei legi înainte de promulgare, o singură dată. Curtea apreciază că această soluţie are valoare constituţională de principiu în soluţionarea conflictelor juridice între două sau mai multe autorităţi publice care au atribuţii conjuncte în adoptarea unei măsuri prevăzute de Legea fundamentală şi că acest principiu este de aplicaţiune generală în cazuri similare”. Or, ipoteza analizată nu se încadrează în coordonatele deciziei antereferite.
63
108. De asemenea, Curtea subliniază faptul că Decizia Curţii Constituţionale nr.375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.591 din 8 iulie 2005, nu a abordat, astfel cum se acreditează în punctul de vedere al Preşedintelui României, problema dreptului de apreciere al acestuia în materia revocării procurorilor din funcţiile de conducere, ci a analizat raportul existent între art.125 alin.(1) şi (2), art.134 alin.(1) şi art.94 lit.c) din Constituţie, respectiv numirea în funcţie sau în funcţiile de conducere, astfel încât decizia antereferită nu este aplicabilă în cauza de faţă. Se reţine că, prin redarea punctului de vedere al Guvernului în corpul Deciziei nr.375 din 6 iulie 2005, solicitat şi comunicat conform art.16 alin.(2) şi art.17 din Legea nr.47/1992, Curtea şi-a respectat şi a dat expresie unei obligaţii legale şi, pe cale de consecinţă, nu se poate susţine că instanţa constituţională şi-ar fi însuşit punctul de vedere al Guvernului, acesta neputând avea caracter general obligatoriu asemenea considerentelor şi soluţiei rezultate din decizia Curţii Constituţionale.
109. Colaborarea loială între autorităţi înseamnă un dialog permanent între acestea, Preşedintelui fiindu-i permis să iniţieze discuţii, să încerce să îl convingă pe ministrul justiţiei să îşi retragă propunerea de revocare, să renunțe la anumite motive de revocare, menţinându-le pe celelalte, dar nu îi este permis să o infirme decât strict pe motive de legalitate.
110. Raportat la cauza de faţă, Curtea observă că, în răspunsul său, Preşedintele a considerat că argumentele ministrului justiţiei „nu sunt de natură să creeze convingerea cu privire la oportunitatea măsurii propuse”, ceea ce înseamnă că acesta a realizat o analiză a argumentelor ministrului justiţiei şi, printr-un act decizional propriu, a determinat soluţia pe care a considerat-o mai adecvată. Or, o competenţă de verificare a legalităţii propunerii de revocare nu echivalează cu şi nu are drept scop analizarea evaluării realizate de ministrul 64
justiţiei în considerarea art.51 alin.(2) lit.b) din Legea nr.303/2004, astfel cum a procedat Preşedintele României.
111. Ministrul justiţiei realizează această evaluare în conformitate cu art.51 alin.(3)-(6) din Legea nr.303/2004, potrivit căruia „(3) La verificarea organizării eficiente a activităţii vor fi avute în vedere, în principal, următoarele criterii: folosirea adecvată a resurselor umane şi materiale, evaluarea necesităţilor, gestionarea situaţiilor de criză, raportul resurse investite – rezultate obţinute, gestionarea informaţiilor, organizarea pregătirii şi perfecţionării profesionale şi repartizarea sarcinilor în cadrul instanţelor sau parchetelor.
(4) La verificarea comportamentului şi comunicării vor fi avute în vedere, în principal, comportamentul şi comunicarea cu judecătorii, procurorii, personalul auxiliar, justiţiabilii, persoanele implicate în actul de justiţie, alte instituţii, mass-media, asigurarea accesului la informaţiile de interes public din cadrul instanţei sau parchetului şi transparenţa actului de conducere.
(5) La verificarea asumării responsabilităţii vor fi avute în vedere, în principal, îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege şi regulamente, implementarea strategiilor naţionale şi secvenţiale în domeniul justiţiei şi respectarea principiului distribuirii aleatorii sau, după caz, al repartizării pe criterii obiective a cauzelor.
(6) La verificarea aptitudinilor manageriale vor fi avute în vedere, în principal, capacitatea de organizare, capacitatea rapidă de decizie, rezistenţa la stres, autoperfecţionarea, capacitatea de analiză, sinteză, previziune, strategie şi planificare pe termen scurt, mediu şi lung, iniţiativă şi capacitatea de adaptare rapidă”.
112. Textul legal antereferit normează o anumită metodologie a evaluării. Conformarea la şi respectarea acestei metodologii îi incumbă, în exclusivitate, iniţiatorului măsurii. Președintele nu este îndrituit să realizeze o 65
analiză decizională asupra modului în care este motivată propunerea. În schimb, acesta poate deschide un dialog cu ministrul justiţiei cu privire la aceste aspecte.
113. Nu este nici rolul Preşedintelui României şi nici cel al Curţii Constituţionale de a efectua un control al acestei evaluări pentru că, într-un atare caz, ar denatura rolul ministrului justiţiei şi s-ar transforma în autorităţi de control al modului în care ministrul justiţiei înţelege să îşi exercite competenţa constituţională discreţionară minimală ce se reflectă în evaluarea realizată. Or, Curtea constată că Preşedintele României a realizat în cazul dat o „evaluare a evaluării” ministrului justiţiei, cu alte cuvinte a temeiniciei motivelor cuprinse în propunerea de revocare, plasându-se deasupra autorităţii ministrului justiţiei, ceea ce încalcă art.132 alin.(2) din Constituţie. În acest sens, Curtea reţine următoarele pasaje folosite în răspunsul Preşedintelui României: „în analiza prezentată în Raport au fost dezvoltate ca motive distincte de revocare aspecte care, în fapt, se subsumează aceluiaşi motiv principal, au fost avute în vedere concluzii din rapoarte ale Inspecţiei Judiciare sau din hotărâri ale Consiliului Superior al Magistraturii prin care se reţin împrejurări diferite de cele prezentate, au fost valorificate considerente din decizii ale Curţii Constituţionale care nu susţin concluziile documentului ori au fost indicate date statistice ce exced perioadei de referinţă a evaluării”; sau „argumentele [Raportului – s.n.] prezentate sunt fie improprii, fie nu sunt relevante pentru tipul de evaluare avut în vedere de art.51 alin.(2) lit.b) coroborat cu art.51 alin.(3)-(6) din Legea nr.303/2004”.
114. Curtea reţine că, potrivit art.109 alin.(1) din Constituţie, „Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia”, iar potrivit art.35 alin.(3) din Legea nr.90/2001, „Miniştrii răspund de întreaga activitate a ministerului în faţa Guvernului, precum şi, în calitate de membri ai Guvernului, în faţa Parlamentului”.
66
Or, prin locul şi rolul său, derivate din alegerea directă de către popor – ceea ce îi conferă un grad echivalent de legitimitate cu Parlamentul, de asemenea ales direct-, Preşedintele României nu poate fi participant la o dezbatere parlamentară, deoarece aceasta ar însemna să îşi angajeze răspunderea politică, ceea ce este contrar poziţiei sale constituţionale, situându-l într-o poziţie similară cu aceea a Guvernului, care, potrivit art.109 alin.(1) din Constituţie, răspunde politic în faţa Parlamentului. Aşadar, rezultă că Preşedintele României nu răspunde politic în faţa Parlamentului [Decizia nr.87 din 30 septembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.292 din 14 octombrie 1994, sau Decizia nr.285 din 21 mai 2014, par.54]. Prin urmare, argumentele cuprinse în propunerea de revocare a procurorului din funcţia de conducere, prevăzută de art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, precum şi temeinicia acestora se subsumează competenţei discreţionare a ministrului justiţiei, şi nu a Preşedintelui României, generând, astfel, o răspundere politică, în primul rând, a ministrului justiţiei şi, în al doilea rând, a Guvernului în faţa Parlamentului, putând deveni incidente chiar dispoziţiile art.113 şi art.114 din Constituţie, referitoare la votarea unei moţiuni simple sau de cenzură, după caz.
115. De asemenea, Curtea constată că Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori, care are valoare consultativă, poate cuprinde consideraţii privind atât temeinicia, cât şi legalitatea propunerii. Or, atât timp cât competenţa Preşedintelui României valorifică numai controlul legalităţii procedurii de revocare, acesta nu poate invoca drept motiv de refuz a propunerii ministrului justiţiei faptul că Consiliul Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori a constatat că „aspectele sesizate de ministrul justiţiei nu denotă deficienţe în exercitarea atribuţiilor manageriale de către procurorul-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie” sau că „în Raportul ministrului justiţiei sunt enumerate generic componentele manageriale, fără o individualizare concretă a resurselor nelegal folosite, a deficienţelor comportamentale, a atribuțiunilor legale neîndeplinite sau a 67
aptitudinilor manageriale inexistente sau manifestate defectuos”. Astfel cum s-a arătat, Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori este un reper consultativ pentru ministrul justiţiei atât în privinţa legalităţii, cât şi a temeiniciei propunerii, însă, Preşedintele României, dată fiind competenţa sa, o poate valorifica, tot cu valoare consultativă, numai pe aspecte de legalitate a procedurii.
116. Celelalte critici ale Preşedintelui României vizează modul de redactare a documentului, în sensul că acesta este intitulat „Raport privind activitatea managerială de la Direcţia Naţională Anticorupţie”, că în corpul său sunt abordate numai aspecte ce ţin de activitatea procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, şi nu cu privire la activitatea altor procurori cu funcţii de conducere din Direcţia Naţională Anticorupţie, că autorul raportului califică actul în cauză ca fiind o „luare de poziţie” sau că autorul documentului îşi prezintă anumite aspecte din cariera sa profesională chiar în cuprinsul Raportului. Or, toate aceste critici nu ţin de legalitatea desfăşurării procesului de revocare. Textul legal impune realizarea unei evaluări a exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale, fără a stabili titlul pe care documentul trebuie să îl poarte. Atât timp cât documentul este întocmit, astfel cum reţine până la urmă şi Preşedintele României, pentru a susţine propunerea de revocare a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în sensul art.54 alin.(4) coroborat cu art.51 alin.(2) lit.b) din Legea nr.303/2004, înseamnă că sunt îndeplinite cerinţele de legalitate a propunerii de revocare. De asemenea, având în vedere că a fost solicitat şi obţinut avizul – negativ – al Consiliului Superior al Magistraturii – Secţia pentru procurori, sub forma Hotărârii nr.52/2018, Preşedintele României ar fi trebuit să se pronunţe strict asupra regularităţii procedurii de revocare. Practic, actul trebuie să consfinţească 68
regularitatea sau lipsa de regularitate a procedurii, şi nu oportunitatea sau lipsa de oportunitate a acesteia.
117. Se mai reţine că, având în vedere competenţa discreţionară redusă a ministrului justiţiei în procedura de revocare a procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, propunerea de revocare trebuie şi, în consecinţă, a fost fundamentată pe argumente juridice, şi nu de oportunitate. Antitetic, Preşedintele României a dat mai multă consistenţă argumentelor de oportunitate, rezultate din percepţia proprie, şi valorizate ca fiind mai adecvate situaţiei date, sens în care a realizat o comparaţie între cele constatate, pe de o parte, de instituţiile interne abilitate legal şi de cele de la nivel european sau internaţional, iar, pe de altă parte, de ministrul justiţiei [a se vedea, exemplificativ, pag.1 par.4 al adresei Preşedintelui României înregistrate sub nr.CP1/616/17.04.2018]. Astfel, Preşedintele României, în mod deschis, şi-a arogat o putere discreţionară proprie, inexistentă potrivit Constituţiei, care a anihilat, pe cale de consecinţă, competenţa discreţionară minimală a ministrului justiţiei, ceea ce reprezintă eo ipso o încălcare a prevederilor art.132 alin.(1) din Constituţie.
118. Prin urmare, analizând textele constituţionale şi legale subsumate acestora, Curtea constată că procedura de revocare iniţiată de ministrul justiţiei, în condiţiile în care Preşedintele României nu a avut nici o obiecţie cu privire la regularitatea acesteia, îndeplineşte criteriile de legalitate, astfel încât Preşedintele României ar fi trebuit să emită decretul de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Refuzând emiterea acestuia, Curtea urmează a aprecia dacă Preşedintele României a creat un blocaj în privinţa exercitării autorităţii ministrului justiţiei asupra activităţii procurorilor. Se poate susţine, în acest sens, că, arogându-şi un rol contra legem, Preşedintele României a împiedicat realizarea unei competenţe constituţionale proprii a ministrului justiţiei, blocând-o, fără ca textul Constituţiei să îi acorde o asemenea competenţă. Prin urmare, conduita Preşedintelui 69
României de a nu-şi exercita competenţele potrivit Constituţiei a determinat imposibilitatea ministrului justiţiei să îşi exercite competenţele constituţionale conferite de art.132 alin.(1) din Constituţie. A rezultat, astfel, un blocaj instituţional între cele două autorităţi, care a împiedicat valorizarea şi finalizarea propunerii ministrului justiţiei de revocare potrivit art.132 alin.(1) din Constituţie, în sensul ca aceasta să producă efecte depline în conformitate cu textul constituţional antereferit. În consecinţă, propunerea ministrului justiţiei de revocare a produs numai efecte procedurale, respectiv a fost iniţiată, avizată de către Consiliul Superior al Magistraturii şi transmisă Preşedintelui României, fiindu-i refuzate, însă, efectele substanţiale care rezidă tocmai în textul art.132 alin.(1) din Constituţie. Or, autoritatea ministrului justiţiei asupra activităţii procurorilor impune efecte constituţionale similare în privinţa actului emis în legătură cu cariera procurorului, aspect refuzat, însă, de Preşedintele României, care a ales să nu dea cursul constituţional firesc propunerii ministrului justiţiei, blocând-o şi creând, astfel, o situaţie evidentă de blocaj instituţional între cele două autorităţi. Astfel, se constată împiedicarea ministrului justiţiei de a-şi îndeplini rolul constituţional în legătură cu revocarea procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie.
119. În consecinţă, din analiza adresei Preşedintelui României prin care a refuzat să dea curs propunerii de revocare din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, a doamnei Laura Codruţa Kövesi, Curtea reţine că Preşedintele României a constatat regularitatea şi legalitatea procedurii de revocare, singurele obiecţii ale acestuia vizând oportunitatea măsurii. În acest context, Curtea constată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între ministrul justiţiei şi Preşedintele României, generat de refuzul Preşedintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
70
120. Odată constatat un conflict juridic de natură constituţională, Curtea Constituţională, în virtutea dispoziţiilor art.142 alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora „este garantul supremaţiei Constituţiei”, are obligaţia să soluţioneze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze. În acest sens, Curtea are în vedere prevederile art.1 alin.(3), (4) şi (5) din Constituţie, în conformitate cu care România este stat de drept, organizat potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească, stat în care respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie, iar colaborarea între autorităţile/instituţiile statului se fundamentează pe principiul colaborării loiale şi al respectului reciproc [Decizia nr.460 din 13 noiembrie 2013, Decizia nr.261 din 8 aprilie 2015, par.49, Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, par.123, sau Decizia nr.611 din 3 octombrie 2017, par.139]. Una dintre condiţiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român o constituie buna funcţionare a autorităţilor publice, cu respectarea principiilor separaţiei şi echilibrului puterilor, fără blocaje instituţionale [Decizia nr.460 din 13 noiembrie 2013, Decizia nr.261 din 8 aprilie 2015, par.49, sau Decizia nr.68 din 27 februarie 2017, par.123]. De asemenea, textul art.146 lit.e) din Constituţie nu conferă Curţii Constituţionale atribuţia de a constata doar existenţa conflictelor juridice de natură constituţională, ci pe aceea de a soluţiona aceste conflicte. Prin urmare, în exercitarea atribuţiei sale, Curtea aplică o procedură în două trepte, şi anume analiza existenţei conflictului juridic de natură constituţională şi, în măsura unui răspuns afirmativ, indicarea conduitei de urmat de către autorităţile publice implicate în conflict.
121. Astfel, indiferent de autoritatea care a generat conflictul juridic de natură constituţională, aceasta are obligaţia, în coordonatele statului de drept, să respecte şi să se conformeze celor constatate prin decizia Curţii Constituţionale. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că, din adresa Preşedintelui României prin care a 71
refuzat să dea curs propunerii de revocare din funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie a doamnei Laura Codruţa Kövesi, rezultă, în mod indubitabil, îndeplinirea condiţiilor referitoare la regularitatea şi legalitatea procedurii, sens în care este şi aprecierea Curţii Constituţionale. Prin urmare, Președintele României urmează să emită decretul de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
122. Curtea reiterează faptul că autoritatea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta [a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr.1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr.414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr.392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.504 din 30 iunie 2017, par.52]. De asemenea, potrivit art.147 alin.(4) din Constituţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României şi, de la data publicării, sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
123. Având în vedere considerentele expuse, dispoziţiile art.146 lit.e) din Constituţie, precum şi prevederile art.11 alin.(1) lit.A.e), ale art.34 şi 35 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
1. Constată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministrul justiţiei şi Preşedintele României, generat de refuzul Preşedintelui 72
României de a da curs propunerii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
2. Președintele României urmează să emită decretul de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României, prim-ministrului şi ministrului justiţiei şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din 30 mai 2018.
OPINIE CONCURENTĂ
1.În procedura de numire a procurorilor în funcţii de conducere şi de revocare a acestora din funcţiile respective, este necesară o colaborarea loială între Consiliul Superior al Magistraturii(CSM) – secţia de procurori şi ministrul justiţiei.
Astfel, pe de o parte, trebuie avute în vedere atribuţiile constituţionale ale CSM, de garant al independenţei justiţiei (art.133 alin.(1) şi art.134 alin.(4) din Constituţie) şi competenţele sale privind cariera procurorilor (prevederile constituţionale cuprinse în art.133 alin.(2) pct.a) şi cele legale – cum sunt, spre exemplu, cele cuprinse în art.51 al Legii nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată).
Pe de altă parte, trebuie reţinute rolul şi atribuţiunile unice, distincte, ale ministrului justiţiei, ca membru al Guvernului, în arhitectura constituţională, şi anume consacrarea autorităţii sale în ceea ce priveşte desfăşurarea activităţii procurorilor (art.132 alin.(1) din Constituţie), cât şi consacrarea distinctă a calităţii sale de membru al CSM (art.133 pct.2 lit.c), prin care trebuie să îşi poată valorifica şi atribuţiile prevăzute de la art.132 alin.(1). Prin urmare, ministrul justiţiei are un statut distinct, ca membru al CSM, de care secţia de procurori a CSM trebuie să ţină seama, astfel încât ministrul să îşi poată exercita prerogativele constituţionale privind autoritatea sa asupra activităţii procurorilor (care, în acest caz, s-a concretizat în cererea de revocare din funcţie, formulată în temeiul art.132 din Constituţie şi al art.54 alin.(4) raportat la art.51 alin.(2) lit.b) şi alin.(3) din Legea nr.303/2004).
2. Principiul colaborării loiale între CSM – secţia de procurori şi ministrul justiţiei trebuie să se reflecte în adoptarea împreună a unor criterii clare de evaluare a 73
activităţii procurorului, pe care se fundamentează cererea de revocare, evitând arbitrariul. Ca urmare, esenţa conflictului juridic de natură constituţională şi-a avut originea în aceste aspecte şi a premers conduitei funcţionale a Preşedintelui României, determinând ulterior opţiunea acestuia. Practic, conflictul a fost generat de disfuncţiile preexistente în cadrul raporturilor dintre CSM – secţia de procurori şi ministrul justiţiei.
3.Necesitatea concordanţei, în aspectele esenţiale, a opiniilor exprimate de cele două entităţi implicate – ministrul justiţiei şi secţia de procurori a CSM – privind criteriile de revocare din funcţie a procurorilor, poate preveni un eventual caracter discreţionar ori nelegal al propunerii de revocare înaintate de ministru. Pe de altă parte, ignorarea ca atare, de către CSM – secţia de procurori, a propunerilor şi obiecţiunilor pe care ministrul justiţiei este îndrituit să le formuleze, poate genera o evaluare ad hoc, fundamentată mai ales pe „jocul majorităţii” voturilor exprimate.
4. Principiul simetriei în ce priveşte procedura numirii în funcţie de conducere, în raport cu cea a revocării, are un caracter relativ, prin consecinţele pe care le comportă şi, de aceea, el nu se aplică automat. Astfel, în timp ce promovarea în funcţia de conducere reprezintă o vocaţie profesională, care potenţează cariera magistratului şi îi conferă noi valenţe, revocarea din funcţia de conducere are un veritabil caracter sancţionator. Datorită consecinţelor severe, de o importanţă aparte, pe care revocarea din funcţie le are faţă de cariera magistratului respectiv, şi chiar în raport cu parametrii optimi de funcţionare a instituţiei pe care o conduce, cel puţin temporar (generate de vacantarea postului, necesitatea desemnării unei conduceri interimare până la o nouă numire în funcţia respectivă, care, oricum, trebuie să parcurgă toate etapele prevăzute de lege etc.), revocarea din funcţie a magistratului trebuie să aibă la bază o abordare justificată – rezultat al colaborării loiale, instituţionale, între ministrul justiţiei şi secţia de procurori a CSM.
În mod special trebuie să se ţină seama de aspectele mai-sus precizate, în cazul în care propunerea de revocare din funcţie se face la sesizarea din oficiu a ministrului justiţiei [potrivit art.54 alin.(4) al Legii nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată], pentru a nu afecta atribuţiile ministrului în materie, precum şi rolul său constituţional şi legal, de a iniţia o astfel de procedură, dar având în vedere şi rolul secţiei de procurori a CSM în gestiunea carierei magistraţilor, precum şi principiul legalităţii şi cel al imparţialităţii, care trebuie să guverneze activitatea procurorilor, potrivit art.132, alin.(1) din Constituţie.
74
Divergenţa între CSM – secţia de procurori şi ministrul justiţiei a condus, în acest caz, la transmiterea către Preşedinte a premiselor unui conflict care urma să fie soluţionat de către acesta, prin verificarea respectării regularităţii condiţiilor legale ale propunerii de revocare şi, în consecinţă, prin emiterea unui act juridic.
5.Autoritatea ministrului justiţiei cu privire la desfăşurarea activităţii procurorilor trebuie înţeleasă în sensul că implică anumite responsabilităţi constituţionale ale acestuia, în temeiul prevederilor art.132 alin.(1) din Constituţie. În acest sens este şi Decizia CCR nr.375/20051, care a consfinţit modificările operate în anul 2005 la Legea nr.303/2004, în sensul reintroducerii atribuţiilor ministrului justiţiei de a formula propunerile de numire, respectiv revocare din funcţie a procurorilor, arătând că ele sunt constituţionale, şi subliniind că „nu există niciun text constituţional care să reglementeze numirea în funcţiile de conducere din parchete, ceea ce înseamnă că aceasta se face în condiţiile reglementate de lege” (implicit, şi revocarea, n.n.).
Curtea a subliniat, cu acel prilej, că „potrivit art.132 alin.(1) din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei. De aceea, ministrul justiţiei răspunde pentru eficienţa parchetelor. În aceste condiţii, ministrul justiţiei trebuie să vegheze la conducerea parchetelor pe baza principiului responsabilităţii şi al eficienţei”.
Astfel, Curtea a consacrat o responsabilitate a ministrului justiţiei în ce priveşte eficienţa parchetelor, ceea ce presupune, în mod evident, o atitudine activă a acestuia în evaluarea managerială a şefilor parchetelor. Pe de altă parte, în sensul celor anterior precizate, Decizia CCR nr.375/2005 reţine fără echivoc în ce constă esenţa independenţei procurorilor: „Ministrul justiţiei nu controlează în niciun caz soluţiile procurorilor, aceştia fiind independenţi”.
În consecinţă, exercitarea atribuţiilor legale în materie, ale ministrului justiţiei şi, respectiv, ale secţiei de procurori a CSM, trebuie să se desfăşoare în condiţiile unui echilibru stabil, pe care îl pretinde principiul colaborării loiale între autorităţile publice – factor esenţial în asigurarea unităţii sistemice etatice, în condiţiile respectării principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, prevăzut
1 Decizia nr.375 din 6 iulie 2005 referitoare la sesizările de neconstituţionalitate a Legii privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în M.Of.nr.591 din 08.07.2005, pct.2, lit.e)
75
de art.1, alin.(4) al Constituţiei României. În acest mod, ar urma să fie evitată deplasarea conflictului juridic de natură constituţională, de la nivelul unde a apărut şi unde trebuia soluţionat, la nivelul superior, al decidentului final.
Judecători,
dr.Marian Enache dr.Simona-Maya Teodoroiu
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluția pronunțată cu majoritate de voturi de Curtea Constituțională, considerăm că instanța de contencios constituțional ar fi trebuit să constate că în cauză nu a existat un conflict juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, în principal, și între Guvernul României și Președintele României, în subsidiar, generat – așa cum au susținut autorii sesizării – de refuzul Președintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcție a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, deoarece: – Ministrul Justiției nu reprezintă o autoritate publică constituțională în sensul articolului 146 lit.e) din Constituția României și deci nu poate fi parte într-un conflict juridic de natură constituțională;
– Guvernul României, deși poate avea calitatea de parte într-un conflict juridic de natură constituțională, reprezentând o autoritate publică constituțională, în sensul art.146 lit.e) din Legea fundamentală, nu are însă nici o competență, nici o atribuție – nici de rang constituțional și nici de rang legal – în ceea ce privește cariera magistraților, astfel că nu se poate constata că Președintele României și-ar fi arogat, competențe care potrivit Constituției să 76
aparțină Guvernului sub acest aspect, deci nu se poate pune în discuție existența unui conflict juridic de natură constituțională între aceste două autorități publice;
– în cadrul procedurii de revocare a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție (DNA), Președintele României a pronunțat o hotărâre, în sensul nerevocării din funcție a acestuia, încheind, finalizând practic procedura declanșată de Ministrul Justiției, astfel că nu poate fi pusă în discuție problema creării de către Președinele statului a unui blocaj instituțional;
– nu s-a putut stabili o depășire din partea Președintelui României a limitelor de competență pe care legea i le conferă în procedura de revocare a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, doamna Laura Codruța Kovesi;
-nu s-a putut stabili o imixtiune a Președintelui României în competențele celorlalte instituții implicate în procedura de revocare a Procurorului-șef DNA, respectiv în competențele Ministrului Justiției și ale Consiliului Superior al Magistraturii;
– nu s-a putut stabili o încălcare a principiului cooperării loiale între autorități din partea Președintelui României.
1. Motivarea autorului sesizării
La data de 23 aprilie 2018 Primul Ministru al României, doamna Vasilica Viorica Dăncilă, a sesizat Curtea Constituțională cu o cerere de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, în principal, și între Guvernul României și Președintele României, în subsidiar, conflict determinat de refuzul Președintelui României, domnul Klaus Werner Johannis, de a da curs propunerii de revocare din 77
funcție a Procuroului șef al DNA, doamna Laura Codruța Kovesi, propunere formulată de Ministrul Justiției, domnul Tudorel Toader.
Prin această cerere s-a solicitat Curţii Constituţionale pronunţarea unei decizii prin care instanţa de contencios constituţional:
” 1. să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministrul Justiţiei, respectiv, Guvernul României, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte;
2. să constate faptul că respectivul conflict a fost generat de refuzul Preşedintelui de a da curs solicitării Ministrului Justiţiei de revocare din funcţie a procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie;
3. să soluţioneze conflictul juridic de natură constituţională, statuând conduita de urmat, în sensul că Preşedintele României are obligaţia să emită decretul de revocare din funcţie a procurorului şef DNA, doamna Laura Codruța Kovesi.”
2. Noțiunea de conflict juridic de natură constituțională. Cadrul legal
Potrivit dispozițiilor articolului 146 lit.e) din Constituția României, Curtea Constituțională soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, a Primului ministru sau a Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii.
Concretizarea legislativă a acestei prevederi constituționale o regăsim în dispozițiile art.34 din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, conform cărora:
(1) Curtea Constituțională soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a 78
unuia dintre președinții celor două Camere, a Primului ministru sau a Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii.
(2) Cererea de soluționare a conflictului va menționa autoritățile publice aflate în conflict, textele legale asupra cărora poartă conflictul, prezentarea poziției părților și opinia autorului cererii.
3. Interpretarea sintagmei ”conflict juridic de natură constituțională”
Reamintim, mai întâi, jurisprudența Curții Constituționale prin care s-a definit sintagma ”conflict juridic de natură constituțională” dintre autorități publice, pentru a proceda, apoi, la examinarea situației dedusă judecății, în raport de cadrul fixat chiar de instanța constituțională pentru acest tip de cauze.
Astfel, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.144 din 17 februarie 2005, că un conflict juridic de natură constituțională presupune „acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe, care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor”.
De asemenea, prin Decizia nr.97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.169 din 5 martie 2008, Curtea a reținut: „Conflictul juridic de natură constituțională există între două sau mai multe autorități și poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din Constituție, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competență, pozitive sau negative, și care pot crea blocaje instituționale.”
În sfârșit, Curtea a mai statuat că textul art.146 lit.e) din Constituție „stabilește competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de natură constituțională ivit între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de 79
competență născute între acestea”. Prin urmare, noțiunea de conflict juridic de natură constituțională „vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției” (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr.901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.503 din 21 iulie 2009).
De asemenea, cu referire la competenţa materială de a soluţiona conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003 privind constituţionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, a reţinut următoarele:
„Este vorba de conflictele de autoritate. Într-un atare caz Curtea Constituţională soluţionează sau aplanează litigii constituţionale între autorităţi. Aceste litigii pot privi conflicte între două sau mai multe autorităţi constituţionale cu privire la conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor, decurgând din Constituţie. Aceasta este o măsură necesară, urmărind înlăturarea unor posibile blocaje instituţionale. Pentru a se evita antrenarea Curţii în soluţionarea unor conflicte politice este necesar să se prevadă că este vorba doar de blocajele instituţionale, respectiv de conflictele pozitive sau negative de competenţă. ”
Totodată, în Decizia nr. 108/05.03.2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.257/9.04.2014, Curtea Constituţională a stabilit că:
”V. In ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice
Fără a-i defini conţinutul, atât Constituţia, cât şi Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale utilizează sintagma de „conflict juridic de natură constituţională”. Prin urmare, pentru stabilirea trăsăturilor conţinutului conflictului juridic de natură constituţională, principalul reper l-a constituit jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi doctrina în materie.
80
Astfel, aceste conflicte au următoarele trăsături:
– sunt conflicte juridice;
– sunt conflicte juridice de natură constituţională;
– creează blocaje instituţionale;
– vizează nu numai conflictele de competenţă (pozitive sau negative) născute între autorităţile publice, ci şi orice situaţii conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct din textul Constituţiei;
– se referă numai la anumite autorităţi care pot apărea ca subiecte ale acestuia.
Toate aceste trăsături au caracter cumulativ şi nicidecum alternativ, neîndeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauză de respingere a sesizării.
1. Doctrina în materie, a relevat că un conflict juridic de natură constituţională „priveşte «competenţele» sau «atribuţiile» autorităţilor publice; aceste «competenţe» sau «atribuţii» pentru a fi de «natură constituţională» trebuie să derive din Legea fundamentală, nu exclusiv dintr-un act normativ subsecvent Constituţiei (a se vedea, în acest sens I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. CH. Beck, Bucureşti, 2006, p. 867).
Totodată, art. 146 lit. e) din Constituţie nu priveşte orice conflict, probabil şi posibil, între autorităţile publice, ci numai conflictul juridic, deci nu şi pe cel politic, şi bineînţeles numai conflictul care să privească competenţe constituţionale (a se vedea, în acest sens, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României, Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1.405).”
Din jurisprudența Curții Constituționale expusă mai sus rezultă că, pentru a ne afla în prezența unui conflict juridic de natură constituțională, Curtea trebuie să circumscrie analizei sale următoarele aspecte:
• să verifice dacă există o situație conflictuală între două autorități publice;
81
• în ipoteza constatării existenței unei situații conflictuale între două autorități publice să verifice dacă aceasta rezultă, în mod direct, din textul Constituției (a se vedea și Decizia Curții Constituționale nr.1525 din 24 noiembrie 2010 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.818 din 7 decembrie 2010, punctul II).
4. Obiectul verificărilor Curții în cadrul prezentei cereri de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională
Față de jurisprudența Curții Constituționale relevată anterior și prin care au fost definite, determinate, trăsăturile conflictului juridic de natură constituțională, precum și cerința ca acestea să fie întrunite, în mod cumulativ, vom examina în continuare, în raport de actele și lucrările dosarului, dacă aspectele invocate în prezenta cerere de către autorul sesizării și calificate de acesta ca fiind generatoare a unui conflict juridic de natură constituțională se circumscriu sau nu dispozițiilor art.146 lit.e) din Constituția României.
4.1. Autoritățile publice constituționale ce pot fi părți în cadrul unui conflic juridic de natură constituțională
Potrivit art. 146 lit.e) din Constituția României ”Curtea Constituțională soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice”.
Instanța de contencios constituțional a fost sesizată cu o cerere de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, în principal în principal, și între Guvernul României și Președintele României, în subsidiar.
82
4.1.1. Cu privire la cererea principală de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte
Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale nu orice autoritate publică poate fi parte a unui conflict juridic de natură constituțională. Pentru a fi subiect (parte) al/a unui conflict juridic de natură constituțională, autoritățile publice trebuie să îndeplinească următoarele exigențe:
– să fie autorități de natură constituțională, respectiv să participe nemijlocit la realizarea puterii de stat;
– să fie nominalizate expres în Titlul III al Constituției, cu precizarea atribuțiilor ce le revin în realizarea puterii de stat.
În acest sens, prin Decizia nr.838/27.05.2009 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.461/03.07.3009 Curtea Constituțională a stabilit, punctual, care sunt autoritățile publice ce ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituțională, și anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaților și Senat, Președintele României, în calitate de autoritate publică unipersonală, Guvernul României, organele administrației publice centrale și ale administrației publice locale, precum și organele autorității judecătorești.
Or, simpla nominalizare în Constituție a Ministrului Justiției în cadrul unei prevederi ce vizează organizarea internă a autorității judecătorești, respectiv a Ministerului Public (dispozițiile art.132 alin.(1) din Constituție, conform cărora ”Procurorii își desfășoară activitatea … sub autoritatea Ministrului Justiției”) nu poate conduce, în nici un mod, la concluzia – susținută în opinia majoritară – că acesta ar fi o autoritate publică de natură constituțională care să participe nemijlocit la realizarea puterii de stat, cerință precizată clar de instnața de contencios constituțional, prin jursprudența sa anterioară,
83
cu privire la autoritățile publice ce se pot afla într-un conflict juridic de natură constituțională.
Este adevărat că Ministrul Justiției, ca de altflel oricare dintre membrii Guvernului, ocupă o funcție de demnitate publică în cadrul unei autorități publice de natură constituțională, dar aceasta nu înseamnă că el ar putea fi asimilat cu autoritatea publică la care se referă textul art.146 lit.e) raportat la Titlul III din Constituție, precum și textul art.2 alin.(1) lit.b) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, coroborat cu art.46 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dispoziții potrivit cărora miniștrii au calitatea de conducători ai ministerelor și reprezintă ministerele în raporturile cu celelalte autorități publice, cu persoanele juridice și fizice din țară și străinătate, precum și în justiție.
Ministrul Justiției, în calitate de conducător al Ministerului Justiției, este unul dintre membrii Guvernului – organ investit de Parlament, care își exercită atribuțiile colegial și răspunde solidar.
Drept urmare, Guvernul și nu Ministrul Justiției este de fapt autoritatea publică ce exercită nemijlocit puterea de stat și care poate fi parte într-un conflict juridic de natură constituțională.
Pentru aceste considerente, s-ar fi impus ca instanța de contencios constituțional să constate că în cauză nu a existat un conflict juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, în raport de lipsa calității de autoritate publică de natură constituțională, în sesnsul art.146 lit.e) din Constituția României, a Ministrului Justiției.
4.1.2. Cu privire la cererea subsidiară de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională între Guvernul României și Președintele României
84
Spre deosebire la Ministrul Justiției, care nu poate avea calitatea de parte într-un conflict juridic de natură constituțională, Guvernul României reprezintă o autoritate publică de natură constituțională, în sensul art.146 lit.e) raportat la Titlul III din Constituție.
În prezenta cauză însă, deși Guvernul României are această calitate, nu se poate pune în discuție existența unui conflict juridic de natură constituțională între Președintele României și Guvernul României, ca urmare a inexistenței între cele două autorități publice a unui raport juridic în privința gestionării carierei procurorilor.
Guvernul României, în materia revocării procurorilor din funcțiile de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt, nu are atribuții, nici de rang constituțional și nici de rang legal.
În lipsa unor atribuții ale Guvernului României în ceea ce privește cariera magistraților, instanța de contencios constituțional, în prezenta cauză, nu a avut, practic, ce să analizeze, nici sub aspectul conținutului și nici sub cel al întinderii unor atribuții care nu există, astfel că nu a putut constata că Președintele României și-ar fi arogat competențe care potrivit Constituției sau legii să fi aparținut Guvernului.
Pentru aceste considerente, s-ar fi impus ca instanța de contencios constituțional să constate că în cauză nu a existat un conflict juridic de natură constituțională între Guvernul României, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, având în vedere că Guvernul României nu are nici o competență, nici o atribuție – nici de rang constituțional și nici de rang legal – în ceea ce privește cariera magistraților.
5. Aspectele invocate de autorul sesizării în cererea formulată nu vizează un conflict de competență (pozitiv sau negativ) născut între autorități publice 85
constituționale și nici o situație conflictuală a cărei naștere să rezide, în mod direct, din textul Constituției.
5.1.Modalitatea de numire și revocare a procurorilor de grad înalt
În prezent, procedura de numire și revocare a procurorilor de grad înalt este reglementată de Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) și de Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, astfel:
Art.40 lit.h) din Legea nr.317/2004: ”Secțiile CSM au următoarele atribuții referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor: h) avizează propunerea ministrului justiţiei de numire şi revocare a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (PÎCCJ), a procurorului şef al Direcției Naționale Anticorupție (DNA), a adjuncţilor acestora, a procurorilor şefi de secţie din aceste parchete, precum şi a procurorului şef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT) şi a adjunctului acestuia.”
Art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004: ”Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorii şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi procurorul şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestora sunt numiţi de Preşedintele României, la propunerea Ministrului Justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 10 ani în funcţia de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată.”
Art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004: ”Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele 86
României, la propunerea Ministrului Justiţiei care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător.” Prin urmare,
în procedura de revocare a procurorilor din funcțiile de conducere prevăzute în art.54 alin.(1) – în cauza noastră, în procedura de revocare a Procurorului-șef DNA -, conform art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 există trei părți implicate, respectiv:
– Ministrul Justitiei, care face propunerea;
– Consiliul Superior al Magistraturii, care avizează propunerea, avizul fiind însa consultativ;
– Președintele României, care ia decizia.
Articolul 51 alin.(2) din Legea nr.303/2004 stabilește că revocarea din funcțiile de conducere a procurorilor de la nivelul parchetelor de rang înalt se dispune pentru urmatoarele motive:
a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condițiile necesare pentru numirea în funcția de conducere;
b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuțiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale;
c) în cazul aplicarii uneia dintre sancțiunile disciplinare.
Tot Legea nr.303/2004 stabilește și criteriile pentru verificarea organizării eficiente a activității [art.51 alin.(3)], pentru verificarea comportamentului și comunicării [art.51 alin.(4)], pentru verificarea asumării responsabilității [art.51
87
alin.(5)], respectiv pentru verificarea aptitudinilor manageriale [art.51 alin.(6)] de către procurorii şefi ai Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, DNA și DIICOT.
Aceste criterii legale se impun a fi avute în vedere de către Ministrul Justiției atunci când apreciază necesară formularea unei propuneri de revocare din funcțiile de conducere menționate în art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004.
Însă nu se poate susţine că, toate celelalte autorităţi cu atribuţii în procedura de revocare (Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele României) ar fi ţinute în exercitarea propriilor atribuţii doar de interpretarea Ministrului Justiţiei cu privire la activitatea procurorului cu funcție de conducere, consemnată în propunerea de revocare, şi nu de aceleaşi criterii legale care au stat la baza formulării propunerii de revocare din funcţie.
Așa cum Ministrul Justiției are puterea de a aprecia, prin raportare la criteriile prevăzute de lege, menționate mai sus, dacă procurorul cu funcție de conducere și-a exercitat necorespunzător atribuțiile manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul și comunicarea, asumarea responsabilităților și aptitudinile manageriale, tot astfel, și Consiliul Superior al Magistraturii, atunci când evaluează propunerea de revocare formulată de Ministrul Justiției trebuie să țină cont de aceleși criterii prevăzute de lege și să își formuleze opinia de specialitate, sub forma unui aviz consultativ, astfel încât acest aviz să fie în conformitate cu legea.
În mod identic, Președintele României trebuie să țină cont în luarea deciziei proprii, tot de criteriile prevăzute de lege, precum și de conținutul celorlalte două operațiuni administrative realizate de Ministrul Justiției (propunerea), respectiv de CSM (avizul).
88
Orice altă interpretare, inclusiv cea care ar conferi Ministrului Justiției o competență unică și absolută de apreciere a criteriilor prevăzute în Legea nr.303/2004, cu privire la modul de revocare stabilit în art.51 alin.(2) lit.b), s-ar constitui într-o excludere a competențelor Consiliului Superior al Magistraturii și ale Președintelui României, transformând prerogativele acestora în manifestări de voință formale care, ar avea doar rolul de a consolida juridic o propunere a Ministrului Justiției de revocare din funcția de conducere a procurorului.
Prin urmare, textul art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 are un înțeles de sine stătător și nu creează confuzii, deoarece face referire clară la înaintarea unei propuneri de revocare a procurorului cu funcție de conducere (în cauza noastră a Procurorului-șef DNA) de către Ministrul Justiției, după care stabilește competența, atribuția subsecventă a Consiliului Superior al Magistraturii de avizare a propunerii, pentru ca, în final, să stabilească decidentul, respectiv autoritatea care are competența să dispună sau nu revocarea Procurorului-șef, iar această autoritate publică este reprezentată de Președintele României.
Totodată, nu poate fi pus în discuție un eventual mod eliptic ori confuz de redactare a textului art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, textul fiind apt să ofere destinatarilor săi o garanție împotriva arbitrariului acelor persoane/instituții ce ar fi competente să dispună revocarea din funcțiile de procuror de rang înalt. Suficienta definire în cuprinsul actului normativ a instituțiilor implicate în procedura de revocare a Procurorului-șef DNA, a competențelor fiecăreia demonstrează respectarea de către legiuitor a normelor de tehnică legislativă și a raționamentelor logico-juridice, condiții primordiale pentru asigurarea aplicabilității fluente și eficiente a dreptului.
În opinia majoritară s-a mai susținut că, atribuțiile, competențele Președintelui României, pe de o parte, și ale Ministrului Justiției, pe de altă parte, în procedura 89
revocării procurorilor din funcțiile de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt sunt atribuții, competențe de rang constituțional, fiind invocate în acest sens dispozițiile art.94 alin.(1) lit.c) și art.132 alin.(1) din Constituția României.
Astfel, potrivit:
– art.94 alin.(1) lit.c) din Legea fundamentală ”Președintele României numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege.”
– art.132 alin.(1) din Legea fundamentală ”Procurorii își desfășoară activitatea (…) sub autoritatea Ministrului Justiției”
Din dispozițiile constituționale menționate mai sus, cât și din prevederile art.54 raportat la art.51 din Legea nr.303/2004, relevate anterior, rezultă, cu claritate, că în ceea ce privește propunerea Ministrului Justiției de revocare a unui procuror dintr-o funcție de conducere, cât și în ceea ce privește decizia (hotărârea) Președintelui României de a da sau nu curs propunerii de revocare din funcție a acelui procuror, acestea nu pot fi calificate din punct de vedere juridic, drept o exercitare a unor competențe care să rezide, în mod direct din textul Constituției, nefiind prevăzute expres în Constituția României, ci doar în Legea infraconstituțională nr.303/2004.
Aşadar, în această materie a revocării procurorilor din funcţiile de conducere din cadrul parchetelor prevăzute în art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004, nici pentru Preşedintele României şi nici pentru Ministrul Justiţiei nu există vreo atribuţie constituţională expresă, care să permită calificarea situaţiei expuse, în prezenta cauză, ca reprezentând un conflict juridic de natură constituţională.
Atât atribuția Ministrului Justiției de a propune revocarea procurorilor din funcţiile de conducere din cadrul parchetelor de rang înalt, cât și atribuția Președintelui României de a revoca sau nu din funcție pe acești procurori sunt doar atribuții de rang legal, prevăzute în art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004. 90
Nici Președintele României și nici Ministrul Justiției nu s-au abătut de la competențe constituționale, ci au exercitat competențe ce izvorăsc dintr-o lege infraconstituțională, mai exact dintr-o lege subsecventă Legii fundamentale, astfel că în cauza de față nu ne aflăm în prezența unui conflict juridic de natură constituțională.
6. Conduita imputată Președintelui României de către autorul sesizării – de refuz a revocării din funcție a Procurorului-șef DNA – nu reprezintă o problemă de constituționalitate, ci una de legalitate, ce intră în sfera de competență a instanțelor de judecată
6.1. Din modul în care este indicat, de către autorul sesizării, obiectul conflictului juridic de natură constituţională rezultă că, nu s-a solicitat Curţii Constituţionale să pronunţe o decizie cu privire la conţinutul şi întinderea unor atribuţii de rang constituţional ale unor autorităţi publice, ci, în realitate, s-a solicitat Curţii să pronunţe o decizie interpretativă asupra unor dispoziţii legale în vigoare, respectiv a celor cuprinse în art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, în care este prevăzută procedura de revocare din funcțiile de conducere a procurorilor de la nivelul parchetelor de rang înalt, astfel că, din această perspectivă, solicitarea autorului sesizării excede – din punctul nostru de vedere – procedurii prevăzute în art. 146 lit. e) din Constituţie, ce vizează conflictul juridic de natură constituţională.
6.2. În cadrul procedurii revocării prevăzută în art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, actul în care se materializează decizia (hotărârea) Preşedintelui României reprezintă un act administrativ, supus controlului instanţelor de judecată de contencios administrativ.
Astfel, atât art. 52 din Constituţie, cât şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 recunosc persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, 91
de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, dreptul de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Legea contenciosului administrativ prevede în art.2 alin.(1) lit.c) faptul că, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
De asemenea, la art.2 alin.(2) se prevede că se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit la art.2 alin.(1) lit.i) drept exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane. Este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
La art.2 alin.(1) lit.n), excesul de putere este definit drept exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
6.3. Natura juridică a propunerii Ministrului Justiției, a avizului Consiliului Superior al Magistraturii și a refuzului Președintelui României de a revoca din funcție pe Procurorul-șef DNA, prin raportare la dispozițiile art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004
92
Propunerea formulată de Ministrul Justiției, fundamentată prin raportare la art.51 alin.(2) lit.b) din Legea nr.303/2004 nu produce efecte juridice prin ea înseși, în sensul că nu determină revocarea din funcție a Procurorului-șef DNA. În schimb ea generează efecte juridice, în temeiul legii, respectiv deschide procedura de revocare din funcție a Procurorului-șef DNA, procedură care mai cuprinde, în mod necesar, un aviz din partea CSM și care se încheie cu o decizie (act de autoritate) a Președintelui României.
Propunerea Ministrului Justiției de revocare din funcție are natura juridică a unei operațiuni administrative și nu poate avea natura juridică a unui act administrativ, manifestare unilaterală de voință care prin ea însăși dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Avizul Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la propunerea înaintată de Ministrul Justiției reprezintă o opinie de specialitate a autorității publice de rang constituțional care îndeplinește rolul de garant al independenței justiției. Avizul este unul consultativ, nu conform, astfel încât conținutul acestuia nu este obligatoriu, nici pentru Președintele României și nici pentru Ministrul Justiției, deși trebuie solicitat și nu poate fi ignorat.
Președintele României încheie procedura de revocare din funcție a Procurorului-șef DNA prin adoptarea unui act administrativ:
– fie decret de revocare, în condițiile în care dă curs propunerii Ministrului Justiției;
– fie prin refuzul de a emite un decret de revocare din funcție, în condițiile în care decide să nu dea curs propunerii Ministrului Justiției.
Ca atare, Preşedintele României emite un decret, ca act administrativ, numai în situaţia în care dă curs propunerii Ministrului Justiţiei, în sensul revocării din funcția de conducere a persoanei pentru care ministrul a solicitat revocarea.
93
Potrivit art.100 din Constituția României ”Președintele, în exercitarea atribuțiilor sale, emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României”.
La o primă interpretare a textului constituțional s-ar putea desprinde concluzia că toate atribuțiile Președintelui se concretizează prin emiterea unor decrete, care se publică în Monitorul Oficial.
Deși legiuitorul constituant s-a exprimat generic, nu toate atribuțiile Președintelui, ci doar anumite atribuții ale acestuia, sunt exercitate prin emiterea de decrete.
În îndeplinirea atribuțiilor sale definite de Constituție, Președintele României recurge la toate cele patru categorii de activitate prin care, în statele democratice moderne, este îndeplinită funcția executivă, respectiv: actele juridice, faptele materiale juridice, operațiunile administrative și actele exclusiv politice.
Ca atare, atribuțiile Președintelui pot fi exercitate prin următoarele forme:
– prin acte juridice – decrete;
– prin acte politice – mesaje, declarații, apeluri, cereri de încuviințare, sesizări ș.a.;
– prin operațiuni administrative – acreditarea reprezentanților diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului, a Parlamentului, acestea fiind combinate, de multe ori cu fapte materiale concrete, cum ar fi participarea la ședințele Guvernului, primirea scrisorilor de acreditare, ș.a.
Din cele expuse mai sus rezultă că atribuțiile Președintelui urmează a se realiza în conformitate cu două principii:
– unele vor îmbrăca forma unor decrete, forma pe care Constituantul o prescrie, o stabilește, fie expres, fie implicit;
94
– altele urmează a se realiza în forma pe care o decide Președintele, care are deplina libertate în a hotărî sub ce formă să-și concretizeze o anumită atribuție.
De altfel, în doctrină, teoreticienii au susținut, în mod constant, că emiterea decretelor de către Președintele României nu este limitată de Constituție, care însă nu statuează nici când poate Președintele să recurgă la decrete și nici când va emite alte tipuri de acte. Aceasta deoarece Constituția se limitează a stabili regula generală, fără a preciza însă, când în îndeplinirea atribuțiilor sale, Președintele României urmează să recurgă la calea decretelor și când va utiliza alte forme de activitate. De aceea, în doctrină s-a susținut că Președintele este cel care își definește singur limitele și disponibilitatea de a emite decrete. Președintele nu este puternic doar datorită imaginii funcției și a faptului că beneficiază de legitimitatea votului național. Puterea sa derivă și din lipsa limitelor în ceea ce privește actele, instrumentele de acțiune, pe care le are la dispoziție.
Având în vedere că, așa cum s-a arătat anterior, Președintele României încheie procedura de revocare din funcție a Procurorului-șef DNA, prin adoptarea unui act administrativ (fie decret de revocare – în situația în care dă curs propunerii de revocare, fie prin refuzul de a emite un decret de revocare din funcție – în condițiile în care nu dă curs propunerii formulată de Ministrul Justiției), în ambele situații descrise mai sus, Președintele României se manifestă în calitate de autoritate decidentă, decizia sa constituind un act administrativ, de autoritate, în sensul Legii contenciosului administrativ, prin care se dă naștere sau se sting anumite raporturi juridice.
Dacă Procurorul-șef DNA ar fi fost revocat din funcție, atunci se stingeau raporturile juridice născute în baza decretului de numire în funcție.
95
Întrucât Procurorul-șef DNA nu a fost revocat din funcție, atunci se continuă raporturile juridice născute în baza decretului de numire în funcție și se naște, totodată, dreptul persoanei vătămate într-un drept subiectiv sau interes legitim – public sau privat – de a solicita anularea actului administrativ în instanța de contencios administrativ.
Pe cale de consecință, întrucât dispozițiile art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 prevăd ca două instituții – Ministrul Justiției și Consiliul Superior al Magistraturii – să realizeze două operațiuni administrative prealabile, pentru ca o a treia instituție – Președintele României – să emită un act administrativ, în sensul de manifestare unilaterală de voință, care produce prin ea însăși efecte juridice, considerăm că, în prezenta cauză, nu se poate susține că situația litigioasă dedusă judecății Curții Constituționale ar avea natură constituțională și nici că soluționarea acesteia ar fi de competența exclusivă a instanței de contencios constituțional – așa cum s-a apreciat în opinia majoritară.
De asemenea, dacă autorul sesizării a considerat că, refuzul Preşedintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcție a Procurorului-șef DNA, este nejustificat sau intră în sfera excesului de putere se putea adresa tot instanţei de contencios administrativ.
Şi actul administrativ şi refuzul emiterii actului administrativ intră în sfera contenciosului administrativ, în sensul art. 126 alin. (6) din Constituţie şi al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel că punctul de vedere exprimat în opinia majoritară, în sensul că situația litigioasă dedusă judecății Curții în prezenta cauză este de competența exclusivă a instanței de contencios constituțional, și nu a instanțelor de judecată, este neîntemeiat și reprezintă o soluție izolată în jurisprudența Curții.
96
Astfel, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Curtea a statuat că ”neîndeplinirea unor obligaţii de sorginte legală (s.n. obligații prevăzute într-o lege infraconstituțională și nu în Legea fundamentală – în prezenta cauză obligațiile ce revin celor trei actori implicați în procedura de revocare a Procurorului-șef DNA, respectiv Ministrul Justiției, Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele României, nu sunt prevăzute în Constituție, ci în art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004) nu generează automat un conflict juridic de natură constituţională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel de competenţe a unei instituţii sau autorităţi publice, fie ea nominalizată în chiar Titlul III al Constituţiei României, nu reprezintă eo ipso o problemă de constituţionalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în faţa instanţelor de judecată. In acest sens s-a pronunţat Curtea Constituţională şi prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009.
Prin urmare, Curtea Constituţională nu poate da dezlegare unor probleme litigioase care intră în competenţa altor autorităţi şi instituţii publice, motiv pentru care modul de interpretare şi aplicare al dispoziţiilor legale incidente intră în sfera de înfăptuire a actului de justiţie, cu condiţia ca instanţele judecătoreşti să fie sesizate prin acţiuni specifice.
Aşa fiind, intervenţia Curţii devine legitimă doar atunci când autorităţile şi instituţiile publice menţionate în Titlul III din Constituţie ignoră sau îşi asumă competenţe constituţionale de natură a crea blocaje ce nu pot fi înlăturate în alt mod. Aceasta este esenţa unui conflict juridic de natură constituţională.”
În același sens, instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat și prin Decizia nr. 108/05.03.2014, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.257/9.04.2014. 97
Pentru toate aceste considerente, apreciem că solicitarea autorului sesizării de la pct. 3 al pct. III intitulat „ Concluzii” din sesizare, prin care a cerut Curţii Constituţionale să soluţioneze conflictul juridic de natură constituţională „statuând conduita de urmat, în sensul că Preşedintele României are obligaţia să emită decretul de revocare din funcţie a procurorului şef DNA, doamna Laura Codruţa Kovesi” este inadmisibilă, fiind fără echivoc faptul că, instanţa constituţională – în raport cu respectarea propriului statut jurisdicţional – nu poate impune obligarea Președintelui României la emiterea, într-un anume mod și cu un anumit conținut stabilit de ea, a acestui act administrativ.
Aceasta deoarece Curtea Constituţională s-ar substitui atribuțiilor unei instanțe de contencios administrativ, mai exact ar acționa în fapt ca o instanţă de contencios administrativ care, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 are competenţa de a constata refuzul nejustificat şi de a obliga la emiterea actului administrativ.
A admite faptul că, în cadrul contenciosului constituţional, se poate constata refuzul nejustificat şi se poate dispune obligarea autorităţii publice la emiterea actului administrativ, ar avea semnificaţia unei schimbări a statutului Curţii Constituţionale, din arbitru între puterile statului, în parte componentă a uneia dintre acestea.
Prin obligarea Președintelui României de a emite decretul de revocare din funcție a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, doamna Laura Codruța Kovesi, instanța de contencios constituțional, din punctul nostru de vedere, a depășit cadrul specific de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională, întrucât procedura de revocare era deja epuizată, finalizată, la momentul sesizării Curții, încălcând astfel dispozițiile art.142 alin.(1) din Constituție, potrivit cărora ”este garantul supremației Constituției.”
98
Curtea Constituțională nu se poate substitui Președintelui României, în a cărui competență intră verificarea legalității și oportunității solicitării de revocare a Procurorului-șef DNA.
Soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională nu poate avea semnificația încălcării chiar de către instanța de contencios constituțional a competenței altei autorități publice, de aceea examenul său este circumscris normelor și principiilor constituționale, și nu trebuie să transgreseze cadrul constituțional, pentru a analiza fapte și acțiuni concrete în raport de norme cu caracter infraconstituțional.
6.4. Cu privire la efectele prezentei decizii a Curții Constituționale facem trimitere la considerentele exprimate în paragraful 124 al Deciziei nr.68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.181 din 14 martie 2017. Astfel, în această decizie Curtea a statuat că:
”Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Efectul ex nunc al actelor Curţii constituie o aplicare a principiului neretroactivităţii, garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept. Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională.”
Aplicând prezentei cauze aceste raționamente corecte ale Curții, exprimate în Decizia nr.68/2017, se poate lesne observa că instanța de contencios constituțional nu îl putea obliga pe Președintele României să emită un decret de revocare din funcție a Procurorului-șef al DNA, într-o procedură deja finalizată, 99
în care Președintele și-a exercitat competențele, în conformitate cu dispozițiile legale.
7. Conduita Președintelui României, materializată în refuzul revocării Procurorului-șef DNA, nu a fost de natură a determina un blocaj instituțional, întrucât în cadrul procedurii de revocare, fiecare instituție implicată în această procedură și-a exercitat atribuțiile, conform competențelor prevăzute de lege, respectiv prevăzute în art.54 alin.(4) din Legea nr303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor
În cererea formulată, autorul sesizării a susținut că:
”Prezenta cauză priveşte partajarea de competenţă între Ministrul Justiţiei şi Preşedintele României în cadrul procedurii de revocare a procurorilor cu funcţii de conducere, în condiţiile lipsei unor norme care să stabilească expres întinderea acestei competenţe. În esenţă, întrebarea principală este dacă Preşedintele României are un drept de veto în procedura de revocare a procurorilor şefi, răspunsul la această întrebare oferind şi soluţiile pentru eliminarea blocajului instituţional şi stabilirea conduitei de urmat pentru părţile în conflict. ”
S-au invocat, în susţinerea cererii, considerentele Deciziei nr. 98/07.02.2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.140/22.02.2008, prin care Curtea Constituţională a statuat că „Pentru soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională cu care a fost sesizată, Curtea trebuie, în consecinţă, să caute înţelesul normei (….) din Constituţie în litera acestui text, cât şi în principiile de bază şi în spiritul Legii fundamentale.”
Cu privire la procedura de revocare a procurorilor din funcţii de conducere, procedură nereglementată la nivel constituţional, Curtea Constituţională a stabilit deja, înţelesul normelor legale în materie, tocmai prin raportare la principiile de bază şi la spiritul Legii fundamentale, prin trei decizii pe 100
care însă, atât autorul sesizării, cât și opinia majoritară din prezenta cauză, le-au înlăturat, le-au exclus de la orice evaluare (respectiv, Decizia nr. 375/6.07.2005, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.591/8.07.2005, Decizia nr. 551/09.04.2009, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.357/27.05.2008, precum şi Decizia nr. 683/27.06.2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.479/12.07.2012).
7.1. Astfel, prin Decizia nr. 375/6.07.2005, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.591/8.07.2005, Curtea Constituţională a statuat că:
„(..,) sunt criticate şi prevederile art 30, art. 31 şi art. 52 din Legea nr. 303/2004 prin care se stabileşte dreptul Preşedintelui României de a refuza numirea în funcţie a judecătorilor şi procurorilor propuşi de Consiliul Superior al Magistraturii şi de a face numirile în cele mai înalte funcţii din Ministerul Public la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. Autorii sesizării susţin că aceste prevederi ale legii contravin dispoziţiilor art. 134 din Constituţie. Referitor la aceste critici, Curtea constată că numirea judecătorilor şi procurorilor urmează a se face la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii în continuare, iar numirea în anumite funcţii de conducere, se face dintre persoanele numite anterior în funcţia de procuror. Dacă Preşedintele României nu ar avea nici un drept de examinare şi de apreciere asupra propunerilor făcute de Consiliul Superior al Magistraturii pentru numirea judecătorilor şi procurorilor sau în anumite funcţii de conducere ori dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat şi nici măcar o singură dată, atribuţiile Preşedintelui României, prevăzute de art 94
lit c) coroborat cu art 125 alin. (1) și art.134 alin.(1) din Constituţie, ar fi golite de conţinut şi importanţă.”
7.2. Totodată, prin Decizia nr. 551/09.04.2009, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.357/27.05.2008, Curtea Constituţională a statuat că:
101
„Art. 134 alin. (1) din Constituţia României prevede atribuţia Preşedintelui României de a-i numi în funcţie pe judecători şi pe procurori, cu excepţia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. In aplicarea acestor prevederi, legiuitorul are libertatea de a reglementa competenţa Preşedintelui României de a-i numi în funcţie, inclusiv în funcţii de conducere, şi de a-i revoca pe toţi magistraţii la care textul constituţional se referă. Participarea Preşedintelui României la constituirea în acest mod a autorităţii judecătoreşti concordă în egală măsură cu principiul echilibrului puterilor în stat, consacrat prin art 1 alin. (4) din Constituţia României, şi nu este de natură să afecteze în vreun fel independenţa judecătorilor, instituită prin dispoziţiile art 124 alin. (3) din Constituţie, şi exercitarea de către procurori a atribuţiilor lor, cu respectarea principiilor legalităţii şi imparţialităţii prevăzute în art 132 alin. (1) din Legea fundamentală.”
7.3. De asemenea, prin Decizia nr. 375/2005, Curtea Constituţională, însuşindu-şi punctul de vedere comunicat de Guvernul României, a reţinut că:
„Nu contravin Constituţiei nici noile prevederi care dau posibilitatea Preşedintelui României să refuze numirea judecătorilor şi procurorilor propuşi de Consiliul Superior al Magistraturii. Prevederea legală citată dă eficienţă prevederilor art. 1 alin. (3) din Constituţie care caracterizează România ca stat „democratic „. Trebuie amintit că spre deosebire de alte state, în România judecătorii şi procurorii nu sunt aleşi prin vot popular. Preşedintele României însă este ales democratic, prin vot popular şi prin urmare este singurul exponent al voinţei populare în raporturile cu autoritatea judecătorească. Această ultimă calitate justifică instituirea, în favoarea Preşedintelui, a unei „căi de atac” în cazul în care apreciază că propunerea CSM privind numirea unui judecător sau procuror nu ar fi justificată şi se impune a fi reanalizată tot de către CSM. Esenţial este faptul că, într-o astfel de dispută, Consiliul Superior al Magistraturii are ultimul cuvânt, deci îşi păstrează integral şi neştirbit dreptul de a decide asupra chestiunii 102
menţionate (Preşedintele nu are posibilitatea unui al doilea refuz în cazul renominalizării aceleiaşi persoane de către CSM). În termeni constituţionali acest tip de raport juridic dintre Preşedinte şi CSM constituie o perfectă punere în practica legislativă a principiului constituţional al „separaţiei şi echilibrului puterilor” pe care îl menţionează art. 1 alin. 4 din Legea fundamentală.
Analogia pe care semnatarii sesizării o fac cu situaţia în care Preşedintele nu poate să refuze numirea unor miniştrii care au primit votul de încredere de la Parlament este inexactă şi mai cu seamă irelevantă. Spre deosebire de CSM, Parlamentul se constituie ca urmare a exprimării, prin vot, a voinţei populare. Mult mai adecvată ar fi analogia cu procedura conform căreia Preşedintele poate refuza o singură dată promulgarea unei legi adoptate de Parlament, situaţie în care respectiva lege este reexaminată de forumul legiuitor care o poate adopta însă tot în forma iniţială. In plus, Guvernul apreciază că trebuie respectat principiul simetriei, consacrat şi aplicat în doctrina şi practica juridică. Art. 125 alineatul 1 din Constituţia României statuează că judecătorii sunt numiţi de Preşedintele României. Or, principiul simetriei actelor funcţionează şi în cazul actelor Preşedintelui, în sensul că semnătura Preşedintelui de numire a unui judecător nu este una formală, ci una de substanţă, neputându-se susţine că semnătura Preşedintelui este de fapt o simplă formalitate. Numirea unui judecător implică o responsabilitate juridică pentru Preşedintele României, fapt pentru care este pe deplin explicabilă posibilitatea refuzului numirii unei persoane. Or, textul nou nuanţează acest refuz, eliminând posibilitatea unui abuz al Preşedintelui, în sensul că Preşedintele României poate refuza o singură dată numirea unui judecător sau procuror, pe când vechiul text nu prevedea o asemenea limitare, Preşedintele putând refuza nelimitat şi fără a motiva numirea în funcţie a judecătorilor şi procurorilor. Au de asemenea un deplin suport constituţional prevederile legale nou introduse care stabilesc că numirea principalelor funcţii de conducere din Parchetul de pe lângă Înalta Curte 103
de Casaţie şi Justiţie şi Parchetul Naţional Anticorupţie se face de către Preşedintele României, la propunerea Ministrului Justiţiei şi cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii.
Potrivit art. 94 litera c) din Constituţie, Preşedintele are ca atribuţie numirea în funcţii publice, iar această numire se face în condiţiile legii. Nu există nici un text constituţional care să reglementeze numirea în funcţiile de conducere din parchete, ceea ce înseamnă că aceasta se face în condiţiile reglementate de lege.
Pe de altă parte, potrivit art.132 alin.(1) din Constituție, procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea Ministrului Justiției. Ministrul Justiţiei nu controlează în nici un caz soluţiile procurorilor, aceştia fiind independenţi potrivit art. 4 alin. (1) din proiectul de modificare a Legii nr. 303/2004, iar nu numai stabili, aşa cum se prevede în actuala formă a Legii nr. 303/2004. Independenţa procurorilor este consacrată şi prin art. 61 alin. 2 din modificările aduse Legii 304/2004 privind organizarea judiciară. În plus, dezbaterile din CSM – provocate de solicitarea avizului – aduc transparenţa acestor numiri şi revocări, având în vedere caracterul public al şedinţelor CSM.
Cererea de revocare a procurorilor generali şi a celorlalte persoane cărora li se aplică această dispoziţie se circumscrie unor cerinţe de eficienţă menţionate explicit în art. 50 din Legea 303 modificată, astfel încât nu vor putea avea loc abuzuri. Mai mult, modificările propuse sunt în total acord cu documentele internaţionale în materie şi chiar se ridică deasupra standardelor europene. (Recomandarea (2000)19 privind rolul procurorului în sistemul justiţiei penale, adoptată de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei). Procedura de numire şi revocare a conducătorilor parchetului este conformă cu procedura de numire şi revocare din alte state membre ale Uniunii Europene, precum Danemarca, Finlanda, Suedia, Germania, Irlanda, Olanda, Spania, Portugalia, Cehia, Estonia, Slovenia şi altele.” (a se vedea în același sens și Decizia nr. 683/27.06.2012, 104
publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.479/12.07.2012, în care Curtea Constituţională – recunoscând existenţa „ unor competenţe considerabile ale Preşedintelui României în diverse domenii” – reia considerentele Deciziei nr. 375/2005).
În concluzie, constatăm că există o bogată jurisprudenţă a Curții cu privire la atribuţia Preşedintelui României în materia numirii și revocării în/din funcție a judecătorilor și procurorilor, inclusiv a procurorilor cu funcții de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt, jurisprudență care stabileşte nu numai faptul că, Preşedintele României are un drept de apreciere şi de examinare în această materie, dar şi că analogia cu procedura în care Preşedintele refuză numirea unui ministru este inexactă şi mai cu seamă irelevantă.
În opinia noastră, nu există niciun temei pentru care a fost eliminat dreptul de apreciere și de examinare al Președintelui statului în procedura de revocare a procurorilor din funcțiile de conducere de la nivelul parchetelor de rang înalt și de a fi astfel obligat să accepte orice propunere de revocare formulată de Ministrul Justiției. Este de fapt o golire de conținut a atribuțiilor Președintelui statului, sub acest aspect. Dreptul Președintelui statului de a refuza motivat propunerea venită din partea Ministrului Justiției reprezintă o garanție suplimentară că se păstrează independența procurorilor.
De altfel, toate procedurile de numire și revocare în/din funcțiile de judecător sau procuror, precum și în/din funcțiile de conducere de la instanța supremă și de la PICCJ, DNA și DIICOT – respectiv cele prevăzute în Legea nr.303/2004 în vigoare – au reprezentat fundamentul pentru realizarea unei justiții reale în România, mulțumită unui mecanism tripartit care a dovedit că oferă contraponderi: Președintele României (demnitarul ales direct de către cetățeni cu cea mai mare legitimitate democratică, populară), Ministrul Justiției (reprezentant al Guvernului) și CSM (garantul independenței justiției alcătuit 105
din reprezentanții magistraților), și care au reprezentat, totodată, fundamentul accederii României la Uniunea Europeană.
Atribuirea prin prezenta decizie a Curții a unei competențe exclusive Ministrului Justiției în procedura de revocare din funcție a procurorilor de rang înalt afectează statutul acestora din urmă, prin posibilitatea influențării carierei acestora în mod arbitrar. În lipsa oricărui factor extern, de natură să mențină un echilibru al diverselor interese ce pot apărea în privința funcțiilor de conducere de la nivelul Parchetelor, sunt create premisele instabilității funcției și a intervenționismului, ce nu pot avea decât consecințe negative asupra bunei funcționări a Parchetelor și a sistemului judiciar, în general.
Pe de altă parte, în prezenta cauză, Președintele României nu și-a arogat o competență constituțională care să aparțină Ministrului Justiției (conflict pozitiv) și nici nu l-a împiedicat pe Ministrul Justiției să își exercite competența de a demara procedura de revocare, prin formularea unei propuneri de revocare din funcție a Procurorului-șef DNA (conflict negativ), astfel că nu se poate pune în discuție apariția unui blocaj instituțional, ca urmare a refuzului Președintelui statului de a revoca din funcție pe Procurorul-șef DNA.
7.4. Totodată, în opinia majoritară s-a susținut că, în procedura de revocare a procurorilor şefi, este fără dubiu că dintre cei trei actori instituţionali implicaţi (Ministrul Justiţiei, Consiliul Superior al Magistraturii, Preşedintele României), rolul principal şi decizional aparţine Ministrului Justiţiei și că această concluzie a fost exprimată deja de Curtea Constituţională în Decizia nr. 45 din 30 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.199/5.03.2018, fiind fundamentată pe dispoziţiile art. 132 alin. (1) din Constituţie, care statuează că procurorii funcţionează sub autoritatea Ministrului Justiţiei.
106
Ca atare, în opinia majoritară, în procedura revocării din funcție a Procurorului-șef DNA, s-a apreciat că, rolul central îl are Ministrul Justiţiei, sub autoritatea acestuia funcţionând procurorii constituiţi în parchete și că dispozițiile constituționale, care stabilesc o putere de decizie a Ministrului Justiției asupra activității desfășurate de procurori, aspect care se reflectă și asupra carierei acestora, sunt prevederile art.132 alin.(1) din Constituție.
Apreciem că, în prezenta cauză nu au aplicabilitate și nu pot fi invocate în susținerea punctului de vedere îmbrățisat de opinia majoritară, considerentele Deciziei nr. 45/2018, întrucât, pe de o parte, acestea nu vizează soluții legislative în vigoare, iar pe de altă parte, în Decizia nr.45/2018 Curtea Constituțională a statuat numai cu privire la numirea procurorilor în funcţiile de conducere, nu şi cu privire la revocarea acestora, veto-ul prezidenţial, limitat la refuzarea unei singure propuneri de numire în funcţiile de conducere (avut în vedere prin noua Lege de modificare și completare a Legii nr.303/2004) neputând fi extins cu privire la instituţia revocării.
7.5. Înțelesul sintagmei ”sub autoritatea Ministrului Justiției” din conținutul art.132 alin.(1) din Constituție
Textul constituțional al art.132 alin.(1) statuează că ”Procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic, sub autoritatea Ministrului Justiției”, deci că Ministrul Justiției exercită o autoritate asupra procurorilor, fără însă să detalieze în ce constă această autoritate.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 76 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 174 din 13 martie 2015, paragraful 14 s-a statuat că:
”Procurorul, prin funcțiile sale stabilite în art. 131 din Constituție reprezintă interesele generale ale societății, apără ordinea de drept, precum și drepturile și 107
libertățile cetățenilor și prin statutul său legal de magistrat, consacrat prin dispozițiile Legii nr. 303/2004, beneficiază de o serie de trăsături ce-l apropie mult de sfera activității de judecată. Dispozițiile constituționale mai sus menționate instituie atribuții cu caracter de generalitate care sunt concretizate detaliat, după caz, prin legi organice sau prin legi ordinare. De aceea, formele concrete prin care Ministerul Public își poate îndeplini rolul de reprezentant al interesului social , general şi public constau, potrivit art.63 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară, în: efectuarea urmăririi penale în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege, conducerea şi supravegherea activităţii de cercetare penală a poliţiei judiciare, precum şi conducerea şi controlul altor organe de cercetare penală, sesizarea instanţelor judecătoreşti pentru judecarea cauzelor penale, potrivit legii, exercitarea acţiunii civile, în cazurile prevăzute de lege, participarea, în condiţiile legii, la şedinţele de judecată, exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, în condiţiile prevăzute de lege, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicţie, ale dispăruţilor şi ale altor persoane, în condiţiile legii, acţionarea pentru prevenirea şi combaterea criminalităţii, sub coordonarea Ministrului Justiţiei, pentru realizarea unitară a politicii penale a statului, studierea cauzelor care generează sau favorizează criminalitatea, sens în care elaborează şi prezintă Ministrului Justiţiei propuneri în vederea eliminării acestora, precum şi pentru perfecţionarea legislaţiei în domeniu, verificarea respectării legii la locurile de deţinere preventivă, precum şi în exercitarea oricăror altor atribuţii prevăzute de lege. De asemenea, potrivit art.67 alin.(1) din Legea nr.304/2004, procurorul participă la şedinţele de judecată, în condiţiile legii, şi are rol activ în aflarea adevărului, iar, potrivit dispoziţiilor art.351 şi art.363 din Codul de procedură penală, judecata se desfăşoară oral, nemijlocit şi contradictoriu, la ea participând, în mod obligatoriu, procurorul care exercită un rol activ, în vederea aflării adevărului şi a respectării 108
dispoziţiilor legale, putând formula motivat cereri, ridica excepţii şi pune concluzii în acord cu obiectivele stabilite de Constituţie.”
Cât privește autoritatea Ministrului Justiției asupra procurorilor, prevăzută în art.132 alin.(1) din Constituție, aceasta are doar semnificația unei autorități organizatoric – administrative, iar nu de autoritate funcțională, așa cum a statuat, de altfel, instanța de contencios constituțional prin Decizia nr.375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.591 din 8 iulie 2005.
De-a lungul timpului legiuitorii constituanți au încercat să creioneze natura juridică a Ministerului Public și să explice situarea procurorilor sub autoritatea Ministrului Justiției.
Primele reglementări legale, după intrarea în vigoare a Constituției din 1991, privind raporturile între Ministrul Justiției și procurori îl situau pe ministru pe o poziție de superioritate ierarhică.
Legea nr. 92/1992 privind organizarea judecătorească prevedea în art. 38 că Ministrul Justiției efectuează controlul asupra tuturor membrilor Ministerului Public prin procurorii inspectori din cadrul Parchetului General de pe lângă instanța supremă și din parchetele de pe lângă curțile de apel, precum și prin procurori delegați. Controlul se efectua prin verificarea lucrărilor, a modului cum se desfășoară raporturile de serviciu cu justițiabilii și cu celelalte persoane implicate în lucrările de competența Ministerului Public, precum și prin aprecierea asupra activității, pregătirii și aptitudinilor profesionale ale procurorilor. Ministrul putea cere procurorului general informări cu privire la activitatea Ministerului Public și putea da îndrumări cu privire la măsurile ce trebuiau luate pentru combaterea criminalității. Ministrul avea dreptul de a da dispoziții scrise, prin procurorul general, procurorului competent să 109
înceapă, în condițiile legii, procedura de urmărire a infracțiunilor despre care avea cunoștință și să promoveze în fața instanțelor judecătorești acțiunile necesare apărării interesului public.
După cum se poate observa, autoritatea exercitată de Ministrul Justiției asupra procurorilor, în dezvoltarea dispozițiilor constituționale înscrise în art. 131 alin. (1) din textul inițial al Legii fundamentale, avea caracter administrativ și un conținut substanțial, dispozițiile date de acesta prin procurorul general, în vederea respectării și aplicării legii, fiind obligatorii (art. 37 din Legea nr. 92/1992).
Acceptarea interpretării pe care instanța de contencios constituțional a dat-o în prezenta cauză sintagmei ”sub autoritatea Ministrului Justiției” din conținutul art.132 alin.(1) din Constituția României ar echivala cu o ”întoarcere în timp” a reglementărilor privind cariera magistraților, la nivelul anului 1997, perioadă în care România se afla într-un proces complex și continuu de implementare a unor principii și reguli specifice statului de drept, în vederea aderării la Uniunea Europeană.
Astfel, în perioada postdecembristă, România – candidată la aderare în structurile Uniunii Europene – s-a confruntat în permanență cu dificultăți și critici (justificate) referitoare la imixtiunea factorului politic, în principal executiv, prin Ministrul Justiţiei, în actul de justiţie.
În acest sens, nu trebuie uitat rolul nefast al Legii nr.142/1997, care a modificat Legea nr.92/1992, privind organizarea judecătorească, în evoluția statutului magistratului român.
Legea nr.142/1997 a fost actul normativ care a anulat practic principiul separației puterilor în stat, acordând Ministrului Justiției, om politic, prerogative discreționare privind cariera magistraților. 110
Astfel, delegarea și eliberarea din funcție a judecătorilor și a procurorilor stagiari se dispunea de către Ministrul Justiției [art.55 alin.(3)]; Ministrul Justiției era cel care desemna judecătorii care să judece cauze privind pe minori [art.16 alin.(3)]; Ministrul Justiției, era cel care, prin inspectori generali, judecători-inspectori de la curțile de apel sau prin judecători-delegați, avea drept de control asupra activității judecătorilor de la judecătorii, tribunale și curți de apel (art.19).
Controlul se exercita prin verificarea lucrărilor procurorului, a modului în care se desfășurau raporturile de serviciu cu justițiabilii și avocații, precum și prin aprecierea asupra activității, pregătirii și aptitudinilor profesionale [art.19 alin.(2)]; structura și organizarea aparatului fiecărui parchet, precum și parchetele la care urmau să se înființeze secții maritime și fluviale, birouri sau servicii de criminalistică și criminologie, se stabileau de către Ministrul Justiției, la propunerea Procurorului General (art.34).
De asemenea, Ministrul Justiției era cel care, prin procurori-inspectori din cadrul Parchetului General de pe lângă Curtea Supremă de Justiție și din parchetele de pe lângă curțile de apel sau alți procurori delegați, exercita controlul asupra tuturor membrilor Ministerului Public. Controlul se exercita prin verificarea lucrărilor, a modului în care se desfășurau raporturile de serviciu cu justițiabilii și avocații, precum și prin aprecierea asupra activității, pregătirii și aptitudinilor profesionale. Ministrul Justiției putea da dispoziție scrisă, prin Procurorul General, procurorului competent să înceapă, în condițiile legii, procedura de urmărire a infracțiunilor despre care are cunoștință și să promoveze în fața instanțelor judecătorești acțiunile necesare apărării interesului public (…) – art.38.
Judecătorii și procurorii stagiari erau numiți în funcție prin ordin al Ministrului Justiției (art.55).
111
Art.62 alin.2 lit.c) prevedea că, din comisia de examinare a judecătorilor și procurorilor stagiari care susțineau examenul de capacitate făcea parte și un delegat al Ministerului Justiției, desemnat de Ministrul Justiției.
Pentru a fi numit sau avansat în funcții superioare, magistratul trebuia să aibă o activitate meritorie, atestată prin notele calificative acordate de șefii ierarhici și inspectori și să îndeplinească anumite condiții de vechime prevăzute de lege.
Cu alte cuvinte, inspectorii desemnați de către Ministrul Justiției în cadrul instanțelor ori a parchetelor erau chemați să aprecieze asupra numirii sau avansării în funcții superioare a magistraților.
În același timp, printre atribuțiile reglementate de art.73 din lege în sarcina Consiliului Superior al Magistraturii nu se regăseau și cele privind promovarea în funcții de conducere a judecătorilor și procurorilor.
În art.91 din Legea nr.92/1992, modificat prin Legea nr.142/1997 (art.75) se prevedea că magistrații nu pot fi reținuți, arestați preventiv, percheziționați sau trimiși în judecată, fără avizul Ministrului Justiției.
Potrivit art.80 din Legea nr.142/1997, Ministrul Justiției era cel care avea competența de a dispune suspendarea din funcție a magistratului.
Ministrul Justiției era cel care aproba stagiile de pregătire profesională a magistraților (art.91).
Potrivit art.96 din lege, competența de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor aparținea în mod exclusiv Ministrului justiției, iar în cadrul procurorilor, aceasta se exercita de către Ministrul Justiției și Procurorul General.
112
Cu alte cuvinte și, ca o concluzie a celor prezentate anterior, toate atribuțiile Consiliului Superior al Magistraturii referitoare la cariera magistraților erau condiționate în exercitarea lor, fie de recomandarea, fie de propunerea Ministrului Justiției.
Ulterior, prin legile reformei în justiție adoptate în anul 2004, autoritatea Ministrului Justiției asupra procurorilor s-a diminuat în mod considerabil, ministrul nemaiavând posibilitatea de a interveni în mod direct în activitatea procurorilor.
Cu privire la cariera procurorilor, prin legile reformei în justiție adoptate în anul 2004, pentru Ministrul Justiției s-a statuat doar atribuția de a propune Președintelui României numirea/revocarea procurorilor cu funcții de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii [art. 54 alin. (1) și (4) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare].
Astfel, Legea nr.303/2004 privind Statutul judecătorilor și procurorilor a înlăturat puterile discreționare ale Ministrului Justiției, introduse anterior prin Legea nr.142/1997 și care sunt reafirmate, în prezent, de către Ministrul Justiției în cererea de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională, pentru a încerca o nouă putere de decizie asupra carierei magistraților.
Prin Legea nr.303/2004, procurorii nu mai sunt subordonați ierarhic Ministrului Justiției, iar acesta nu mai are dreptul de intervenție directă în activitatea procurorilor, și în acest sens trebuie interpretată semnificația sintagmei ”sub autoritatea Ministrului Justiției” din conținutul art.132 alin.(1) din Constituție.
113
Procurorii se află sub protecția principiului legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic exercitat în interiorul sistemului. Procurorul a devenit astfel independent în relațiile cu celelalte autorități publice, inclusiv cu instanțele judecătorești și își exercită atribuțiile numai în temeiul legii, în considerarea independenței ce le-a fost conferită prin dispozițiile art.3 alin.(1) din Legea nr.303/2004.
Art. 62 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.827 din 13 septembrie 2005, prevede că autoritatea Ministrului Justiției se exercită, în condițiile legii.
De altfel, și în doctrina de specialitate s-a precizat că autoritatea Ministrului Justiției asupra procurorilor nu trebuie să aibă sensul unei subordonări ierarhice, ci acela al unei relații de administrare, similară cu relația existentă între Ministrul Justiției și instanțele de judecată.
Practic, prin soluția adoptată în prezenta cauză și prin interpretarea pe care a dat-o textului art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004, în procedura de revocare a procurorilor cu funcții de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt, instanța de contencios constituțional a acordat putere discreționară, decizională doar Ministrului Justiției.
7.6. In genere, atât în cadrul procedurii numirii, cât şi în cadrul procedurii revocării, Preşedintele României trebuie să facă o analiză de legalitate, pe de o parte, şi de oportunitate, pe de altă parte.
Aprecierea asupra legalităţii unei măsuri constă în evaluarea cu privire la valoarea sa juridică, în funcţie de norme legale preexistente. 114
Aprecierea cu privire la oportunitatea aceleiaşi măsuri constă în evaluarea cu privire la valoarea sa practică, în funcţie de criterii circumstanţiale şi factuale.
Dacă în privinţa numirii procurorilor în funcţiile de conducere norma în vigoare prevăzută la art. 54 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 stabileşte că „Preşedintele României poate refuza motivat numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului”, în privinţa revocării procurorilor din funcţiile de conducere, norma în vigoare prevăzută la art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 trimite expres la motivele prevăzute la „art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător”.
Prin urmare, singura limitare, atât a legalităţii, cât şi a oportunităţii măsurilor pe care Preşedintele le poate lua în materia revocării provine din înseşi normele legale, care îi stabilesc competenţa de a face evaluarea de legalitate şi de oportunitate. Preşedintele României trebuie să aplice aceste norme de fiecare dată când i se înaintează o propunere de numire sau de revocare, neputând fi altfel limitat.
Dreptul de apreciere cu privire la oportunitate vizează „puterea discreţionară” de care dispune Președintele României, în realizarea competenţelor sale.
Noţiunea de „putere discreţionară” a fost consacrată în literatura juridică de drept administrativ şi, deşi denumirea acestui concept ar putea conduce la ideea că administraţia, acţionând cu putere discreţionară, ar acţiona contra legalităţii, în realitate, exerciţiul „puterii discreţionare” nu trebuie confundat cu „excesul de putere”, aşa cum acesta este definit în art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004.
In plus, „dreptul de veto” nu este o noţiune consacrată pe planul dreptului administrativ, fiind recunoscut doar în cadrul anumitor proceduri constituţionale, ce implică o puternică componentă politică (numire/revocare miniştri), proceduri ce nu se finalizează cu emiterea unor acte administrative supuse controlului judecătoresc, în sensul art. 126 alin. (6) din Constituţie.
115
Din aceeaşi perspectivă, a aprecierii asupra legalităţii/oportunităţii măsurii dispuse de Președintele României, în procedura de revocare a Procurorului-șef DNA, respectiv refuzul de a da curs propunerii Ministrului Justiției, nu se poate susține că acesta a acţionat politic, întrucât (aşa cum rezultă şi din documentul transmis de Președintele României, Ministrului Justiției, document atașat cererii de soluționare a conflictului juridic de natura constituțională), analiza Preşedintelui României a vizat atât legalitatea, cât şi oportunitatea măsurii propuse de Ministrul Justiției. O examinare atentă a conținutului adresei de refuz a revocării demonstrează că Președintele statului, pe două pagini, a prezentat motive de nelegalitate a cererii Ministrului Justiției și abia în ultima frază a menționat că revocarea nu este oportună.
7.7. S-a mai susținut, totodată, în opinia majoritară că, sintagma din cuprinsul art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, respectiv „revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele României”, trebuie interpretată în sensul că Preșdintele statului este obligat să emită decretul de revocare, conform propunerii făcută de Ministrul Justiției.
Din punctul nostru de vedere, în mod neîntemeiat, în opinia majoritară s-a susţinut că revocarea trebuie obligatoriu făcută de Președintele României, în sensul dorit de cel ce a făcut propunerea, fiindu-i înlăturat astfel Președintelui statului orice drept de apreciere. Mai exact, în această interpretare, dacă Ministrul Justiției a făcut o propunere de revocare pentru persoana ce ocupă funcția de conducere, Președintele statului ar fi obligat să emită actul de revocare din funcție a acelei persoane.
În textul art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 legiuitorul statuează doar că revocarea se face de către Președintele statului, sensul dispoziției legale nefiind, 116
în niciun mod, acela că Președintele ar fi obligat să revoce din funcția de conducere persoana pentru care s-a făcut propunerea de revocare.
Nimeni, nici măcar instanța de contencios constituțional, nu-i poate impune Președintelui României să adopte o hotărâre, fie în sensul revocării persoanei cu funcție de conducere în cadrul Parchetelor de rang înalt, fie în sensul respingerii revocării.
Pe de altă parte, textul art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004 trimite la motivele prevăzute la art. 51 alin. (2), care se aplică în mod corespunzător, ceea ce demonstrează că Președintele are dreptul de apreciere asupra propunerii de revocare făcută de Ministrul Justiției.
Legea califică manifestarea de voinţă a Ministrului Justiţiei ca o propunere, deci o operaţiune administrativă care, prin ea însăşi, nu poate avea aceeaşi forţă juridică cu actul administrativ la baza căruia stă, deoarece nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Prin reducere la absurd, dacă intenţia legiuitorului ar fi fost aceea ca Preşedintele României să fie lipsit de un drept de apreciere cu privire la legalitatea şi oportunitatea măsurii revocării procurorilor din funcţiile de conducere, atunci ar fi utilizat un alt termen decât acela de „propunere „. Chiar şi în teoria competenţelor conjuncte nu există conceptul de „propunere conformă”.
De aceea, susţinerea autorului sesizării, îmbrățișată de opinia majoritară, potrivit căreia în art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 „este reglementată o obligaţie, iar nu o facultate a Preşedintelui” este total nefondată.
Un refuz formulat de Preşedintele României – în temeiul unor dispoziţii legale, ce recunosc un drept de apreciere nu numai Ministrului Justiţiei, cu ocazia formulării propunerii, ci şi Preşedintelui României atunci când decide asupra propunerii – nu
117
poate avea consecinţa în plan constituţional a împiedicării Ministrului Justiţiei de a-şi realiza rolul său şi nu poate fi considerat „un act de încălcare a Constituţiei”.
7.8. Totodată, deşi formal, a fost invocat principiul cooperării loiale între autorităţi publice, în opinia majoritară este dezvoltată o viziune proprie cu privire la funcţionarea acestei cooperări, mai exact s-a susținut că, într-o procedură care implică mai multe instituții, numai una dintre acestea (Ministrul Justiției) are rol central, decizional, în funcţie de sfera de competenţă vizată de respectiva procedură, celelalte instituții implicate (Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele României) fiind de natură a oferi doar regularitate procedurii, fără a o putea bloca.
În această interpretare nu numai rolul Președintelui statului este mult diminuat, ci și rolul constituţional al Consiliului Superior al Magistraturii, organism ce are competenţa de a gestiona cariera magistraţilor.
Or, legiuitorul a optat pentru o procedură în care este necesar și avizul CSM. În cadrul procedurii de revocare, Secția pentru procurori a CSM nu îndeplinește un rol pur formal, ci exercită un rol activ în analizarea propunerii de revocare formulată de Ministrul Justiției, rol care se materializează în avizul pozitiv sau negativ dat propunerii. În această procedură, ca de altfel în orice procedură administrativă, avizul are rolul de a contribui la fundamentarea conţinutului deciziei şi la întărirea caracterului legal al actului administrativ. Şi, deşi în opinia majoritară, se admite rolul „consultativ” al avizului C.S.M, „nefiind contestată sau pusă în discuţie în cauză natura lui”, nu se admite însă că, nu Ministrul Justiţiei este destinatarul final al concluziilor avizului, ci Președintele României. Cel mult, ca urmare a avizului nefavorabil, Ministrul Justiţiei ar putea reveni asupra propriei propuneri, însă nu ar putea impune Preşedintelui României propria soluţie.
118
7.9. Pe de altă parte, în „ecuaţia” din această procedură, componenta puternic politică este reprezentată de inițiatorul procedurii, respectiv de Ministrul Justiţiei, numit exclusiv politic, și nu de Consiliul Superior al Magistraturii, garantul constituţional al independenţei justiţiei, ori de Preşedintele României, ce nu poate fi membru al unui partid politic şi care are rolul constituţional de a veghea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice, în conformitate cu art. 80 alin. 2 şi art. 84 alin. (1) din Constituţie.
Încă din anul 1990, anterior chiar caracterizării prin Constituţia României din 1991 a statului român ca „stat de drept”, Preşedintele României a avut competenţa de a numi şi elibera din funcţie procurorul general. (a se vedea Decretul nr. 73/1990). Această competenţă a aparţinut, în mod neîntrerupt, Preşedintelui României, până în prezent.
Prevederile legale introduse prin Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente – prevederi ce stabilesc că numirea în principalele funcţii de conducere din Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi din Parchetul Naţional Anticorupţie (actualmente DNA) se face de către Preşedintele României, la propunerea Ministrului Justiţiei şi cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii – nu reprezintă altceva decât expresia consolidării acestei prerogative a Preşedintelui României.
Potrivit art. 80 alin. (1) din Constituţie „Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării”. In literatura juridică de specialitate s-a subliniat că această prerogativă derivă, pe de o parte din locul pe care acesta îl ocupă în rândul autorităţilor statului şi, pe de altă parte, din modalitatea de alegere a şefului de stat. Preşedintele personifică autoritatea statală şi întreaga naţiune de la care derivă 119
puterea, lucru firesc, având în vedere că şeful statului este ales de către popor, prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
De aceea, orice interpretare care ar goli de conţinut şi importanţă atribuţia Preşedintelui României în materia revocării procurorilor din funcţiile de conducere de la nivelul Parchetelor de rang înalt nu poate fi justificată decât prin prisma unor elemente exterioare, ce nu ţin de statul de drept şi democraţia constituţională.
A admite noua interpretare pe care Curtea o dă competențelor Președintelui României și ale Ministrului Justiției în procedura de revocare a procurorilor din funcțiile de conducere de la nivelul parchetelor de rang înalt (interpretare ce inversează raporturile dintre Preşedintele României şi Ministrul Justiţiei, numit în funcţie prin decret prezidenţial) – în sensul că, Ministrul Justiţiei ar avea rolul central în această procedură, ar însemna să nu se ţină seama de necesitatea echilibrului între puterile statului şi nici de eforturile depuse în consolidarea democraţiei, iar pentru a se da doar satisfacţie într-o acţiune conjuncturală, să se modifice competenţe consacrate/câştigate.
*
* *
Față de toate aspectele menționate mai sus, considerăm că instanța de contencios constituțional ar fi trebuit să constate că în cauză nu a existat un conflict juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, în principal, și între Guvernul României și Președintele României, în subsidiar, generat – așa cum au susținut autorii sesizării – de refuzul Președintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcție a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, deoarece:
120
– Ministrul Justiției nu reprezintă o autoritate publică constituțională în sensul articolului 146 lit.e) din Constituția României și deci nu poate fi parte într-un conflict juridic de natură constituțională;
– Guvernul României, deși poate avea calitatea de parte într-un conflict juridic de natură constituțională, reprezentând o autoritate publică constituțională, în sensul art.146 lit.e) din Legea fundamentală, nu are însă nici o competență, nici o atribuție – nici de rang constituțional și nici de rang legal – în ceea ce privește cariera magistraților, astfel că nu se poate constata că Președintele României și-ar fi arogat, competențe care potrivit Constituției să aparțină Guvernului sub acest aspect, deci nu se poate pune în discuție existența unui conflict juridic de natură constituțională între aceste două autorități publice;
– în cadrul procedurii de revocare a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție (DNA), Președintele României a pronunțat o hotărâre, în sensul nerevocării din funcție a acestuia, încheind, finalizând practic procedura declanșată de Ministrul Justiției, astfel că nu poate fi pusă în discuție problema creării de către Președinele statului a unui blocaj instituțional;
– nu s-a putut stabili o depășire din partea Președintelui României a limitelor de competență pe care legea i le conferă în procedura de revocare a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, doamna Laura Codruța Kovesi;
-nu s-a putut stabili o imixtiune a Președintelui României în competențele celorlalte instituții implicate în procedura de revocare a Procurorului-șef DNA, respectiv în competențele Ministrului Justiției și ale Consiliului Superior al Magistraturii;
121
– nu s-a putut stabili o încălcare a principiului cooperării loiale între autorități din partea Președintelui României.
JUDECĂTOR,
Dr. LIVIA DOINA STANCIU
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că sesizarea formulată de prim-ministrul României trebuia respinsă şi constatat că nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministrul Justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi între Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, determinat de refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi.
Examinând competențele constituționale ale Președintelui României, reţinem că acesta, potrivit dispoziţiilor art.94 lit.c) din Constituție, în exercitarea atribuţiilor sale de şef al statului, ”numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege”. Funcțiile de conducere din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție reprezintă funcții publice, care potrivit legii, se exercită la numirea de către Președintelui României. Astfel, dispozițiile art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor prevăd că ”Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorii şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi procurorul şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de 122
Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestora sunt numiţi de Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 10 ani în funcţia de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată”. Analizând textul de lege, constatăm că dezvoltând sintagma utilizată de norma constituțională ”în condițiile legii”, art.54 alin.(1) din Legea nr.303/2004 stabilește regulile și autoritățile publice implicate în procedura de numire a procurorilor în funcțiile de conducere din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie: propunerea de numire în funcția de conducere aparține ministrului justiţiei, propunerea este analizată de Consiliul Superior al Magistraturii, care o avizează pozitiv sau negativ, decizia revenind Președintelui României, care prin decret dispune numirea în funcția publică. Potrivit dispozițiilor art.54 alin.(3) din lege, ”Preşedintele României poate refuza motivat numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin.(1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului”.
În privința revocării din funcțiile publice menționate, în temeiul principiului simetriei actelor juridice administrative, norma constituțională cuprinsă în art.94 lit.c) este pe deplin aplicabilă, dispozițiile legale care dezvoltă sintagma”în condițiile legii” fiind cele prevăzute de art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004. Astfel, ”Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art.51 alin.(2) care se aplică în mod corespunzător”, respectiv în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condiţiile necesare pentru numirea în funcţia de conducere, în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale, 123
în cazul aplicării uneia dintre sancţiunile disciplinare. Dispozițiile legale incidente stabilesc condițiile de fond în care poate opera revocare, procedura revocării și actorii implicați în această procedură. Așadar, propunerea de revocare din funcția de conducere aparține ministrului justiţiei, care se poate sesiza din oficiu sau la cererea adunării generale, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie (în prezent procuror șef al Direcției Naționale Anticorupție), propunerea este analizată de Consiliul Superior al Magistraturii, care o avizează pozitiv sau negativ, decizia revenind Președintelui României, care prin decret dispune revocarea din funcția publică.
Analizând comparativ normele legale care reglementează numirea în funcția publică de conducere, respectiv revocarea din această funcție, constatăm că acestea au un conținut identic sub aspectul procedurii decizionale: procedura este declanșată de ministrul justiției, Consiliul Superior al Magistraturii avizează propunerea de numire/revocare, în vreme ce Președintele României decide cu privire la numire/revocare, în virtutea atribuției sale constituționale consacrate de art.94 lit.c) din Legea fundamentală.
Constatăm, de asemenea, că în procedura de numire, potrivit dispozițiilor art.54 alin.(3) din lege, Preşedintele României are posibilitatea de a refuza motivat numirea în funcţiile de conducere. Apreciem că aceste dispoziții sunt a fortiori aplicabile procedurii de revocare, de vreme ce revocarea poate surveni ”pentru motivele prevăzute la art.51 alin.(2) care se aplică în mod corespunzător”. Cu alte cuvinte, ori de câte ori apreciază că nu sunt întrunite aceste motive, Președintele României poate refuza motivat cererea de revocare din funcția de conducere. Pe de altă parte, întrucât textul de lege nu distinge cu privire la obiectul evaluării pe care Președintele o face asupra propunerii de revocare, este evident că legea nu a limitat această analiză doar la îndeplinirea condițiilor de legalitate. În virtutea principiului ”ubi lex non distinguit, nec nos distiguere debemus”, apreciem că legea conferă plenitudine decizională Președintelui României, care are competența de a 124
verifica propunerea de revocare emisă de ministrul justiției și avizată de Consiliul Superior al Magistraturii, atât sub aspectul îndeplinirii condițiilor de legalitate, cât și a celor de temeinicie. De altfel, analizând condițiile care pot constitui temeiul revocării din funcția publică, observăm că, dacă pentru neîndeplinirea condiţiilor necesare pentru numirea în funcţia de conducere sau pentru ipoteza aplicării unor sancțiuni disciplinare, verificarea condițiilor de legalitate poate fi suficientă în formarea convingerii că persoana care ocupă funcția de conducere trebuie să fie revocată, pentru a constata exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale, este necesară o analiză a temeiurilor, motivelor, dovezilor, împrejurărilor care, împreună sau separat, pot sta la baza deciziei de revocare. O atare analiză nu se poate limita la verificarea condiției în sine privind legalitatea, ci implică o verificare concretă a datelor/informațiilor/actelor/dovezilor pe care se întemeiază cererea de revocare și o apreciere pe care autoritatea decizională, Președintele României, trebuie să o realizeze, justificând hotărârea adoptată.
De altfel, analizând criticile de neconstituţionalitate formulate cu privire la norma modificatoare a dispozițiilor art.54 alin.(3) din Legea nr.303/2004, prin Decizia nr.45 din 30 ianuarie 2018, par.165, Curtea a constatat că, ”având în vedere caracterul bicefal al autorităţii executive, legiuitorul a optat pentru o procedură în cadrul căreia Guvernul şi Preşedintele să conlucreze. Rolul central în această ecuaţie îl are, însă, ministrul justiţiei, sub autoritatea acestuia funcţionând procurorii constituiţi în parchete. Preşedintele României nu are nicio atribuţie constituţională expresă care să justifice un drept de veto în această materie. Prin urmare, dacă legiuitorul organic a ales o asemenea procedură de numire, menţinând un veto prezidenţial limitat la refuzarea unei singure propuneri de numire în funcţiile de conducere prevăzute la art. 54 alin. (1) din lege, el a respectat rolul constituţional al ministrului justiţiei în raport cu procurorii, Preşedintelui conferindu-i-se atribuţia de numire în considerarea solemnităţii actului şi a necesităţii existenţei unei 125
conlucrări şi consultări permanente în cadrul executivului bicefal. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea art. 94 lit. c) din Constituţie. În consecinţă, art. I pct. 88 [cu referire la art. 54 alin. (3)] din lege nu încalcă art. 94 lit. c) şi art. 132 alin. (1) din Constituţie”. Cu alte cuvinte, Curtea a validat soluția legislativă care limitează posibilitatea Președintelui României de a refuza propunerea de numire a procurorilor în funcția de conducere doar sub aspectul numărului de refuzuri, nicidecum sub aspectul condițiilor pe care acesta le are de verificat, nedistingând între condițiile de legalitate și condițiile de fond. Prin urmare, cu atât mai mult în procedura de revocare, care, așa cum am demonstrat în prealabil, implică o analiză a unor condiții care transcend legalitatea și antamează o verificare concretă a motivelor invocate în cererea de revocare, în condițiile legii în vigoare, Președintele nu poate fi limitat în aprecierea sa cu privire la fondul problemei. Este adevărat că ministrul justiției are un rol important în cadrul procedurii revocării, el fiind singurul care, dacă apreciază că este îndeplinit unul dintre motivele prevăzute la art.51 alin.(2) din Legea nr.303/2004, poate decide declanșarea procedurii, prin formularea cererii de revocare. Altfel spus, ministrul justiției este singura autoritate care poate dispune cu privire la oportunitatea declanșării procedurii de revocare a procurorului din funcția de conducere, limitată însă la cele trei condiții prevăzute de art.51 alin.(2) din Legea nr.303/2004, ceilalți actori implicați, Consiliul Superior al Magistraturii, cu rol consultativ, și Președintele României, cu rol decizional, fundamentându-și răspunsul exclusiv pe argumente de legalitate și temeinicie a argumentelor invocate.
Aplicând aceste considerente de principiu cu privire la competențele constituționale și legale ale actorilor implicați în procedura de revocare a procurorilor cu funcții de conducere din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatăm că, deși în răspunsul Președintelui României la cererea de revocare formulată de ministrul justiției de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi, acesta conchide că ”nu se poate da curs propunerii de 126
revocare”, întrucât consideră că ”argumentele cuprinse în raportul privind activitatea managerială de la Direcția Națională Anticorupție nu sunt de natură să creeze convingerea cu privire la oportunitatea măsurii propuse”, din analiza conținutului acestui răspuns, rezultă că Președintele României a realizat o analiză de legalitate și temeinicie a motivelor invocate de ministrul justiției. Astfel, Președintele României face trimitere la ”evaluările sistematice realizate atât de instituțiile interne abilitate legal, cât și de cele de la nivel european ori internațional, care apreciază permanent pozitiv activitatea și managementul DNA, acoperind o perioadă de timp mult mai îndelungată decât cea care face obiectul Raportului privind activitatea managerială de la Direcția Națională Anticorupție” și la Hotărârea nr.52/2018, prin care Secția pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a constatat că ”aspectele sesizate de ministrul justiției nu denotă deficiențe în exercitarea atribuțiilor manageriale de către procurorul șef al Direcției Naționale Anticorupție, în conținutul Raportului fiind enumerate generic componentele manageriale, fără o individualizare concretă a resurselor nelegal folosite, a deficientelor comportamentale, a atribuțiilor legale neîndeplinite sau a aptitudinilor manageriale inexistente sau manifestate defectuos”.
De asemenea, Președintele constată că, ”în partea introductivă a Raportului, autorul său îl califică drept o luare de poziție, elaborată pe fondul dezbaterilor care au avut loc în spațiul public în perioada februarie 2017 – februarie 2018, ceea ce poate induce percepția că documentul prezintă și o perspectivă proprie a ministrului justiției cu privire la încadrarea acțiunilor/inacțiunilor procurorului evaluat, percepție întărită și de prezența în cuprinsul Raportului a unor aspecte vizând cariera profesională a autorului documentului”. Mai mult, se arată că, ”deși Raportul invocă drept temei juridic art.51 alin. (2) lit. b) din Legea nr.303/2004, argumentele prezentate sunt fie improprii, fie nu sunt relevante pentru tipul de evaluare avut în vedere de art. 51 alin. (2) lit. b) coroborat cu art. 51 alin. (3)-(6) din Legea nr. 303/2004”. 127
Toate aceste considerente constituie o evaluare a motivelor invocate de ministrul justiției, pe care Președintele României o realizează din perspectiva legalității și temeiniciei lor, și nicidecum a oportunității măsurii revocării, cum în mod greșit a calificat-o chiar autorul răspunsului. Or, calificarea eronată a argumentelor pe care se fundamentează refuzul nu poate constitui ea însăși izvor al unui conflict juridic de natură constituțională. Întrucât Președintele și-a exercitat atribuția conferită de Constituție [art.94 lit.c)] și prevăzută expres de Legea nr.303/2004 [art.54 alin.(4)], nu se poate susține că acesta a acționat ultra vires, astfel încât conduita sa să genereze un conflict juridic de natură constituțională.
Prin urmare, constatăm că atât Preşedintele României, cât şi ministrul justiției şi-au exercitat competenţele prevăzute de Constituţie și lege, fără să îşi aroge competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori să refuze îndeplinirea anumitor acte care intrau în obligaţiile lor constituţionale. Fiecare autoritate publică şi-a îndeplinit atribuţiile conform cu prevederile Constituţiei, astfel încât, în aceste condiţii, diferendul invocat de prim-ministrul României cu privire la refuzul Preşedintelui României de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, doamna Laura Codruţa Kövesi, nu poate fi echivalat cu un conflict juridic de natură constituţională între ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte.
Judecător,
Daniel Marius Morar
128
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluția adoptată, cu majoritate de voturi, prin care s-a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între ministrul justiției și Președintele României, apreciem că cererea formulată trebuia respinsă ca inadmisibilă pentru considerentele care vor urma.
1. Constituția României prevede – la art.146 lit.e – că instanța de contencios constituțional este competentă să soluționeze conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice2.
Conflictele juridice de natură constituțională au fost definite și circumstanțiate în jurisprudența Curții Constituționale ca fiind acelea care presupun acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate publică sau mai multe autorități își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice, ori omisiunea unor autorități publice constând în declinarea competenței sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor3. Conflictele juridice de natură constituțională nu se limitează la conflictele de competență, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituționale, ci vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției4.
2. Conflictele juridice de natură constituțională se pot ivi numai între autoritățile publice. Autoritățile publice – enumerate și reglementate generic prin Titlul III al Constituției – sunt: Parlamentul, Președintele României, Guvernul,
2 Doctrina a statuat că dispozițiile art.146 lit.e din Constituție nu privesc orice conflict, probabil și posibil, între autoritățile publice, ci numai conflictul juridic (…) care privește competențe constituționale (a se vedea I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole, Edit. „C. H. Beck”, Bucuresti, 2008, p.1405).
3 A se vedea Decizia Curții Constituționale nr.53/2005, publicată în Monitorul Oficial al României nr.144 din 17 februarie 2005; Decizia Curții Constituționale nr.108/2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr.257 din 9 aprilie 2014.
4 A se vedea Decizia Curții Constituționale nr.901/2009, publicată în Monitorul Oficial al României nr.503 din 21 iulie 2009. În același sens, în doctrină s-a subliniat faptul că un conflict juridic de natură constituțională privește competențele sau atribuțiile autorităților publice, competențe/atribuții care derivă din Legea fundamentală, nu exclusiv dintr-un act normativ subsecvent Constituției (I. Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Edit. „C. H. Beck”, Bucuresti, 2006, p.867).
129
Administrația publică (centrală și locală) și Autoritatea judecătorească (Instanțele judecătorești, Ministerul Public și Consiliul Superior al Magistraturii). Pentru a putea fi subiecte ale unui conflict juridic de natură constituțională, autoritățile publice trebuie să întrunească cumulativ cel puțin două exigențe: să fie nominalizate expres în Titlul III al Constituției, cu precizarea atribuțiilor care le revin în realizarea puterii de stat, și, respectiv, să fie autorități de natură constituțională, adică să participle nemijlocit la realizarea puterii de stat
5.
Astfel, se poate lesne observa că ministrul justiției nu face parte din categoria autorităților publice reglementate constituțional6, el fiind un demnitar (ca oricare alt ministru) în cadrul autorității publice care este Guvernul7.
Împrejurarea că – în conformitate cu dispozițiile art.132 alin.(1) din Constituție – „Procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, a imparțialității și a controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiției” nu îl transformă și nici măcar nu îl asimilează pe ministru în/cu o autoritate publică. Este adevărat că procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului justiției, dar nu sunt în subordinea acestuia8. Acest fapt rezultă indubitabil din coroborarea prevederilor constituționale (art.94 lit.c) cu cele legale (art.51 și 54 din legea nr.303/2004), în raport de care numirea și, respectiv, revocarea procurorilor se face de către Președintele României, la propunerea ministrului justiției și cu avizul (consultativ) al
5 A se vedea Decizia Curții Constituționale nr.838/2009, publicată în Monitorul Oficial al României nr.461 din 3 iulie 2009).
6 Nu putem accepta susținerea din motivarea deciziei potrivit căreia Decizia Curții Constituționale nr.45/2018 se aplică mutatis mutandis în prezenta cauză pentru că – pe de o parte – ea privește prevederile unei legi adoptate, dar nepromungate, supusă controlului de constituționalitate, iar – pe de altă parte – pentru că prin decizia menționată, Curtea a evidențiat „rolul central al ministrului justiției” în dezvoltarea carieirei magistraților, neavând nicio legătură respectiva decizie cu revocarea magistraților cu funcții de conducere.
7 Curtea Constituțională a statuat că primul ministru poate avea calitatea de parte într-un conflict juridic de natură constituțională între autorități publice pentru că el reprezintă în orice împrejurare Guvernul (a se vedea Decizia nr.285/2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr.478 din 28 iunie 2014).
8 Din dispoziția constituțională reprodusă mai sus rezultă că procurorii – desfășurându-și activitatea cu respectarea rigorilor legalității și imparțialității – se bucură de o anumită independență, ceea ce înseamnă că ei nu sunt în niciun caz subordonați ministrului justiției, ci sunt supuși numai controlului ierarhic.
130
Consiliului Superior al Magistraturii. Prin urmare, nu se poate vorbi despre un conflict juridic de natură constituțională între autorități publice din moment ce una din părțile între care s-a iscat diferendul nu are calitatea cerută de textul constituțional – aceea de autoritate publică.
3. Dar, chiar dacă am putea trece peste acest prim impediment constituțional, tot nu ne aflăm în prezența unui conflict juridice de natură constituțională, întrucât în speță nu există o situație juridică conflictuală a cărei naștere rezidă în mod direct în textul Constituției. Obligația Președintelui (în măsura în care ea există!) decurge dintr-o dispoziție infraconstituțională, respectiv prevederea art.54 alin.(4) din Legea nr.303/2004. Or, Curtea Constituțională a reținut că neîndeplinirea unor obligații de sorginte legală nu generează automat un conflict juridic de natură constituțională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel de competențe a unei instituții sau autorități publice, fie ea nominalizată în chiar Titlul III al Constituției, nu reprezintă eo ipso o problemă de constituționalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în fața instanțelor de judecată9. De fapt, nu există nicio dispoziție constituțională care să prevadă în mod expres sau din care să rezulte măcar obligația Președintelui României de a dispune revocarea – la propunerea ministrului justiției – a vreunui procuror cu funcție de conducere10.
Se mai impune precizarea că, în prezenta speță, nu se poate vorbi despre o „simetrie” între numirea și, respectiv, revocarea magistraților cu funcții de conducere, pentru că în vreme ce numirea (în funcții publice a unor demnitari) de către Președintele României se face în temeiul unei dispoziții constituționale exprese – art.94 lit.c – la propunerea (prevăzută de o normă infraconstituțională) a ministrului justiției, revocarea se face de către Președinte (în baza unei dispoziții legale – art.54
9 A se vedea Decizia Curții Constituționale nr.901/2009, cit.supra.; a se vedea și Decizia Curții Constituționale nr.259/2015, par.5o, publicată în Monitorul Oficial al României nr.334 din 15 mai 2015.
10 Are, în schimb, temei constituțional – potrivit dispozițiilor art.94 lit.c din Legea fundamentală – atribuția Președintelui României de a numi în funcții publice, în condițiile legii.
131
alin.(4) din legea nr.303/2004) la propunerea ministrului justiției (formulată în temeiul aceleiași prevederi legale). Aceasta demonstrează indubitabil faptul că – în cazul revocării – nu ne aflăm în fața unui conflict juridic de natură constituțională, din moment ce norma juridică de referință este una infraconstituțională (ceea ce înseamnă – încă odată spus – că situația juridică conflictuală nu rezidă în mod direct în textul Constituției).
4. În fine, reținem că, potrivit dispoziției legale susmenționată, revocarea procurorilor din funcțiile de conducere se face de către Președintele României, la propunerea ministrului justiției11, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii.
Prin urmare, fiind vorba despre o propunere a ministrului justiției, Președintele României îi poate da curs sau nu, având în mod evident latitudinea de a aprecia ținând seamă atât de regularitatea și legalitatea procedurii, cât și de avizul Consiliului Superior al Magistraturii12. Având astfel în vedere cele constatate și reținute, Președintele României analizează situația existentă, apreciază dacă este pe cale să se producă sau nu un blocaj instituțional și se pronunță asupra măsurii revocării verificând regularitatea și legalitatea procedurii, dar ținând seamă și de anumite elemente de oportunitate13.
5. Pentru cele de mai sus, apreciem că cererea privind soluționarea conflictului juridic de natură constituțională dintre ministrul justiției și
11 Din moment ce textul de lege (art.54 alin.4 din Legea nr.303/2004) vorbește despre „propunerea ministrului justiției” este evident că aceasta nu poate fi considerată ca o solicitare expresă și fermă, căreia Președintele ar trebui să i se supună necondiționat (pentru că nu acesta este sensul dispoziției legale susmenționate, Președintele României nefiind în niciun caz și în niciun fel subordonat ministrului justiției!).
12 Avizul Consiliului Superior al Magistraturii trebuie avut în vedere, întrucât chiar dacă este consultativ el este obligatoriu de cerut și de formulat. Or, nu este totuna dacă avizul CSM este pozitiv sau negativ (altfel, care ar fi rostul acestui „punct de vedere exprimat de specialiști” !?). Prin urmare, în mod firesc, Președintele poate și chiar trebuie să aibă în vedere și acest aviz atunci când se pronunță.
13 Președintele României este personajul eminamente politic, cu cea mai largă reprezentativitate, astfel că domniei sale nu i se poate pretinde a se pronunța exclusiv din punct de vedere juridic în privința măsurii – reglementate de Legea nr.303/2004 – propuse de ministrul justiției (a se vedea, cu privire la competențele Președintelui României și Deciziile Curții Constituționale nr.375/2005 (publicată în Monitorul Oficial al României nr.591 din 8 iulie 2005), nr.551/2009 (publicată în Monitorul Oficial al României nr.357 din 27 mai 2009) și nr.663/2012 (publicată în Monitorul Oficial al României nr.596 din 21 august 2012).
132
Președintele României, formulată de Guvern trebuia să fie respinsă ca inadmisibilă, întrucât nu a existat și nu există (între susnumitele părți) un conflict juridic de natură constituțională între autorități publice, așa cum statuează art.146 lit.e din Constituția României.
JUDECĂTOR
Prof.univ.dr. Mircea Ștefan MINEA
133


stiri online tv logo
Stiri Online TV | Breaking News & Editorial este ziarul online de știri și editoriale fondat în noiembrie 2016 și condus de Călin-Liviu Georgescu.